舒安娜委员：关于在全国推行社区养老模式的建议
——关于在全国推行社区养老模式的建议
我国是拥有13亿人口的大国，也是老年人口大国。随着我国经济和社会的发展和文明程度的提高，人们的生存质量大大改善，人类寿命也在延长。据调查，我国自1998年起已进入老龄化社会。到2006年底，我国60岁及以上老年人口数为1.49亿， 占总人口比重的11.3％，占全球老年人口的21.4％，居世界首位，约相当于整个欧洲60岁及以上老年人口的总和。同时，我国老龄化增长速度快，年均增长率高达3.2％，几近总人口增长速度的5倍，人口老龄化形势非常严峻。另据世界经济合作与发展组织的统计，到2030年中国60岁以上的老龄人口将达到4亿。国家不仅要为养老保险金的支付承受巨大压力，而且面临着能否提供越来越多的养老服务机构、进而解决老龄人口的养老问题。
而现实的情况是，我国的养老机构远远不能满足老年人的需求。据调查测算，我国老龄人口对机构养老床位的潜在需求量从2000年的1821万张已上升到2006年的2261万张。但社会养老机构现有的床位数仅为149万张，尚不及需求的1／12，大部分老年人是居家养老。据调查，2006年城市中49.7％的老人独自居住，“空巢”老人家庭比例也显著增加。而老年人日常生活需要全护理和照料的比例已上升至9.3％，对托老站、老年饭桌等设施和服务的需求大幅度增加，但提供这类设施服务的覆盖率仅为19.5％。老年人之所以采取居家养老方式，是因为大部分老人或空巢老人属于“未富先老”，既请不起保姆又住不起养老院。还有一些老人即使经济条件许可，因留恋长期居住的熟悉环境，或担心他人议论自己的子女不孝等原因，不愿去养老机构安度晚年。另一方面，老人住进养老院，心理上容易产生失落感，希望在自己长期生活的社区养老。这样原来的生活环境和习惯不用改变，人际关系相对稳定，便于接受。目前我国“4-2-1”家庭格局突出，家庭人口减少，家庭人口中老年人口则在增加，意味着家庭赡养老人的负担日益加重。特别是一对夫妇要承
受供养双方父母和抚养一个未成年子女的沉重负担。这种负担不仅体现于经济上，还包括用于照料和护理老年人时间的支出上。因此子女压力大，无法承受全部或部分老年人的照料服务。有些地方出现了对老人不管不问，甚至虐待老人的严重情况，也有个别地方的老人因无人照料导致自杀，传统的养老方式已受到挑战。老龄人口养老难已成为就业难、上学难、住房难、看病难之后的又一大难题。
老年人的养老问题是一个社会问题，直接关系着和谐社会的建设。以上数字说明养老已面临危机，解决此问题刻不容缓，应引起各级政府高度重视。社会要教育子女履行赡养老人的义务，政府也应提供更多既经济、又便捷的养老模式，以缓解家庭矛盾、维护社会稳定。近几年，各省市在解决养老问题方面已探索出一些经验。上海、北京、浙江、广州等地推行了“居家养老”的新型模式，城市各社区全面推广“政府购买养老服务”，充分利用老人的住房、家具等生活设施，让老人既不离开自己的家又能安然养老。这种以家庭为核心、以社区为依托、以专业化的服务队伍为依靠，为老年人提供生活照料、卫生保健、法律援助、精神慰藉等的居家养老模式，很大程度上可弥补家庭照料功能的不足或缺失，符合老人心愿，有利于老年人身心健康。为此，建议在全国推行社区养老这一新型模式，以破解养老难题。
一、各省市政府可制定《关于推广社区养老模式的意见》，提出建立和完善以居家养老为基础、社区服务为依托、以专业化服务队伍为依靠的养老服务体系。规定社区养老是继科技、教育、文化、卫生、法律、计生进社区之后的又一内容，并作为考核各级政府工作的指标之一。
二、建立规范的社区养老服务机构审批制度。在城乡规划和旧城改造中，要将社区养老等服务机构的建设纳入整体规划，落实建设用地或提供相应的经办场所。
三、社区养老机构要有财政制度保障，要建立经费、工资保障机制。政府应把为老人购买服务所需费用，列入每年度财政预算，按照人口比例拨给民政部门，并下拨社区养老机构，确保养老工作制度化、规范化。
四、政府主办的社区养老机构应在供水、供电、供暖、通信、有线等方面享受各种优质服务和收费优惠政策，免收相应的配套费和税费。
五、社区养老服务可实行无偿服务和低收费服务。对“三无”(无依无靠、无法定扶养人、无稳定经济收入)老人和生活困难老人，政府免费提供养老保障服务。对于有子女的老人的养老费用，由政府和被服务对象共同支付。
六、社区养老所需家政服务人员可由社区管理委员会聘请，所需培训费和工资均由政府负担。社区可设托老站、老年餐桌、护理站等，并规范管理制度和措施。通过多种形式服务，既可提高孤寡老人生活质量，也能解决部分人的再就业问题。
社区养老，是目前缓解我国养老机构不足、城区土地有限的一种有效途径，也是许多家庭两代人都能接受的、既可延续赡养老人的传统、又能减轻子女压力的一种适合中国国情的新型养老模式，更是学习贯彻中共十七大精神、落实“老有所养”的社会建设的重要举措，希望能够落到实处。
天津市和平区建成四种社区养老模式
中广网天津6月30日消息（记者王嘉军 赵凯 通讯员姜颖）天津市和平区针对老年人口已占全区人口的19.45%的现状，创建了以老年弱势群体为重点服务对象，以“居家养老”为基本模式，以机构养老、日间照料服务、自助互助养老和公益性服务为依托的覆
盖全区的养老服务体系，从而成为全国民政部系统的示范点。
天津市和平区从2002年起逐年加大对老龄事业的投入，先后为建立“星光老年之家”投入1350万元；为扩大社会养老保障层面逐年追加120万元；为鼓励、支持养老服务社会化相继投入720多万元。
据介绍，他们建成了以下四种养老模式：
一是机构养老。除了原有的7所养老院以外，以财政补贴方式支持一家民营企业创建了“中环颐和”养老院，设置床位60张，并建立日托服务站，从早晨七点到晚上六点开放。老人白天在此接受专业家政人员的服务，晚上仍回家享受天伦之乐。该服务站还每周免费开放两个半天，让老人在此活动。
二是日间照料服务。由政府资助新建了5所“老年日间照料服务站”，总面积达1100多平米，加上各街的星光老年之家，均提供娱乐、健身、午休、餐饮方便等基本项目；理发、修脚、按摩、理疗等特需项目。积极发展与管界内一些服务单位联系挂钩的辐射服务。如市规划局职工食堂、安乐村社区食堂和部分饭馆八折优惠前来就餐的社区老人；体育馆街道港商蒋先生自己出资，创办了供老年人休闲娱乐的“慈华老年俱乐部”，粮食局、副食公司的一些基层单位主动为老年送米送油上门；利用老年协会、志愿者队伍，并与社区所属的卫生院，餐厅等驻区单位联合，为居家老人量血压，定期检查身体，送饭菜。还给老人办了平安卡，优惠就餐卡，给予老人经济上的援助。
三是自助互助养老。一种是结队互助养老。即为独居的老人寻找同姓知音，伙伴，使其是出入有伴，互相关照。另一种是邻里关照养老。以楼门为单位，在七个楼门里引导楼门志愿者与楼内的老人结对子，设置了阳光门铃.，签订了服务协议，为邻里老人提供生活
便利和健康关怀。
四是公益型服务。实行政府购买服务，组建了30人的和平区公益服务公司，选聘4050下岗人员，及时组织派遣服务人员逐户家庭走访，在医疗保健，陪聊服务，文体娱乐，家庭设施维修等方面，以“配餐自选”方式，为1500位低保和困难老人逐一确定了服务项目，解决实际生活难题。
进一步完善社区养老模式
江西财经大学副教授 周渭兵
社区养老是指老年人住在家里或社区养老机构里，在继续得到家庭成员照顾的同时，由社区承担起养老工作或者托老工作的一种养老服务形式。社区养老服务主要包括以下方面：一是社区服务中心。由地方政府出资兴办，凡是本社区的老年人都可以在社区服务中心参加娱乐和社交活动，那些行走不便的老年人由工作人员定期用车接送到社区服务中心参加活动。二是老年人公寓。这是政府为社区内有生活自理能力但无人照顾的老年人提供的一种服务设施。三是家庭照顾。这是政府为使老年人留在社区和家庭而采取的一种政策措施。具体表现为由家庭成员进行照顾，由政府发放适当的护理津贴。四是暂托处。这主要是为了那些暂时得不到家庭成员照顾的老年人设置的。如果家庭成员有事外出，就可以把需要护理的老年人送到暂托处，由工作人员代为照顾。五是上门服务。这是对居住在家里，尚有部分生活能力，但又不能完全自理的老年人提供的一种服务。服务项目包括上门送餐或做饭、洗衣、帮助洗澡、理发、陪同购物、打扫卫生、陪同上医院等。
为进一步完善社区养老体系，笔者认为，应该广泛开展以下几方面的工作：
引导老年人树立积极的养老观念，为社区养老服务工作的开展奠定良好的思想基础。通过新闻媒体宣传等方式，引导老年人树立积极的养老观念，鼓励老年人参与各种社会活动，大力培养老年人对社区养老服务的认同感和利用服务资源的自主性。
建立稳定的财政投入机制。政府在社区养老事业中起到关键作用，社区养老建立在财政出资基础上，也体现为以政府为主的特点。政府应当将社区养老工作列入本级政府的财政预算，建立以财政拨款为主，以社会集资、各方捐助、街道居委会出资为辅的多元化财政投入机制。
大力拓展多层次的社区养老服务模式，满足不同老年人及其家庭的需要。同时，也要进一步提高服务人员的素质，通过专业化的培训，使他们切实从老年人群的特点出发，努力做好老年人的日常生活照料和精神慰藉等工作。
挖掘社区非正式服务资源，进一步调动社区志愿者服务社区养老事业的积极性。首先，要充分发挥民间力量的积极性和主动性。其次，要加强志愿服务组织的自我管理和自我服务能力，并根据实际需要对志愿者进行一定的培训。
实现资源统筹，建立完整的社区养老服务体系。社区养老的服务设施和资源分属不同主管部门，为避免资源重复投入或浪费，必须大力构建完整、明晰的社区养老服务体系规划和政策框架，科学安排，合理配置，统筹使用，使社区养老服务资源发挥最大效能。
对未来中国养老模式的思考
存在问题
目前全国居家养老服务工作存在四大主要问题。
——居家养老服务内容单一，不能满足多样化的需求。目前各地开展的居家养老服务，虽然承诺的服务内容和项目较多，但实际上真正提供给老年人的往往比较单一，由此所提供的居家养老服务内容与老人的需求之间存在着一定程度的错位。
——居家养老服务组织体系的运转需要衔接规范。各地居家养老服务的工作机制是政府主导、部门协同、社会参与、民间组织运作，形成了区、街道、社区三级组织架构，分工负责居家养老服务的各项工作。目前，居家养老组织体系中各有关部门之间缺乏有效配合，各涉老部门之间缺少协调沟通，没有真正形成合力。
——居家养老服务需要广泛开拓，资金来源需要多元化。各地居家养老服务的资金来源主要有四个方面：一是财政拨款，二是彩票公益金的资助，三是社会捐助，四是市场化运作。
这些资金的用途大致为三个方面：一是用来支持各级居家养老服务中心的建设，二是补贴接受服务的老年人支付服务费用，三是用来支付居家养老服务人员的报酬。目前的资金数量普遍较少，补贴的服务对象数量也比较少，如果要扩大补贴服务对象的范围，则需要进一步拓宽资金来源渠道和增加资金总量。
——居家养老服务队伍的规模、素质有待扩大、提高。各地居家养老服务的提供者主要分为两类：一类是受薪的服务人员，另一类是不受薪的志愿服务人员。由于居家养老服务对象的有效需求不足，使得居家养老服务中心或服务站雇用的服务人员数量严重不足；另外，现有居家养老服务人员的专业化程度不高，绝大部分人员没有经过系统的专业培训，不具备养老服务护理员的专业资质和执业资格。
我国80岁以上高龄老人将以平均每年百万以上的速度增长。这项由中国人民大学人口研究所最新完成的我国人口老龄化发展趋势预测结果，是在综合考虑了我国人口的生育率、预测寿命等多种变化因素的基础上得出的。人口老龄化已是全球普遍存在的现象，老年人增多，高龄比例加大，就意味着需要别人来照顾的老年人规模不断扩大。如何让老年人安享晚年，是各国普遍关心和努力探索的问题。我国人口老龄化特点是在经济不发达的前提下未富先老。这和我国的经济发展水平，计划生育政策的施行有关。老年人增多，高龄比例加大，就意味着需要别人来照顾的老年人规模不断扩大。这是一个严峻的社会问题。在今天社会中，一方面政府正在推进养老的社会化进程，另一方面城市居民社区也正在运作社区养老，但是就我国国情来看，养老的社会化必须与居家养老相结合，以家庭养老为基础，以社区养老为依托，而不是借社区养老把赡养老人的责任推向社会。
在对养老问题的一些调查发现，有90%的老年人养老方式首选家庭。因为居家养老让老年人不脱离习以为常的家庭生活方式，不脱离熟悉的社区环境，这更符合老年人的心理需求 。但随着家庭核心化，小型化的发展，家庭成员照顾老人势必力不从心，于是社区服务进入养老领域。养老的现代化的进程并不会削弱家庭的老年照顾功能。即使在高度发达的国家，90%以上的老人仍然生活在家庭之中，美国95%的老人过着家庭生活，英国只有占2%的老人住在养老院里。为了适应人口的老龄化趋势和家庭的变化情况，政府采取了许多措施，并且相应地建立了一些服务机构，来分担原来由家庭承担的一些养老工作，这就是社区照顾。它为有各种需要的老年人提供服务，这样老年人便不用脱离他们所熟悉的社区，使居家养老可以借助社区养老的帮助解决许多实际问题。我们是发展中国家，又具有“孝亲”的优良传统，家庭照顾将长期居于主导地位，现代化的进程为老人的家庭照顾提供了强有力的社会支持，使家庭养老进入社会化网络。可以预见：以家庭养老为基础，以社区养老为支撑的养老体系将是未来中国养老事业发展的前景。
为此，社区的工作是：
第一，社区要把“孝”的教育放在文明建设的重要位置上。
重人伦是中华民族传统文化中的显著特征之一。而伦理文化的核心之一便是“家庭孝敬”尤其是对老人、对父母的尊敬。没有上一代对下一代的养育，人类的繁衍、发展就会停止。尊敬老人，赡养老人，这是人类社会所崇尚的美德。“养亲必敬”，不单是对父母养育之恩的报偿，也是对人类历史的尊重。传统的孝道精神从根本上说，它表现了人禽之别，表现出人类的文明进步的程度。孝心的养成是一个长期教育、熏陶、培养的过程，家庭“孝道”的教育是家庭文化的主要内容之一，也是塑造完整人格的基地。社区是由一个个人组成的，每个人又都来自一定的家庭，家庭担负着消费、生育、抚育、教育、赡养、休息、娱乐等功能，这些是维持社会正常运转的基础机制。家庭“孝”文明的建设成为衡量社区文明程度的标志。社区对居民进行孝敬父母，赡养父母的思想教育，这是要对不同年龄层次的人们进行尊老敬老教育，将尊老敬老教育纳入社区教育的体系，逐渐使社区居民养成尊老敬老的行为习惯，并把尊老境老作为评定“文明家庭”的重要评定尺度，从而形成良好的尊老敬老的社会氛围，为家庭养老奠定思想基础。
第二，社区要把孝心教育活动经常化、普遍化。
老人是家庭中最需要照顾的成员，老年人由于身体功能不可抗拒的自然衰老，其参与经济生活和社会生活的能力也会日渐衰退，因而不管他愿意不愿意，都不得不处于一种必须仰仗其它人来满足自己各方面需要的地位。他们在生活上或者在经济上处于依附地位，加上生活观念的差别，使得他们与儿女间难以沟通，加上社会竞争激烈，儿女们各自为事业忙碌也很少考虑到老人的困难，老人疼爱子女，也不愿麻烦子女，于是孤独和寂寞成了老年人的共同问题，影响了老人的晚年生活质量。社区应该组织不同年龄层次，如中小学生、大学生、青年夫妻、中年夫妻等开展孝心评比活动，文明家庭标兵活动，孝敬父母演讲会活动等等，这些都有利于推动家庭良好的亲子关系的和谐和培养人们的“孝心”。其中
社区要经常开展文明家庭评选活动，要把尊老、敬老作为重要的评比条件，在社区中形成一种敬老、助老，家庭和睦的舆论导向，起到教育引领作用。对模范家庭要进行各种形式的表彰，宣传他们尊老、敬老、养老的事迹。同时对社区中发生的虐待老人的不文明行为采取必要的手段进行调解和制约，谴责虐待老人的各类行为，加强对社区内人们行为的约束作用。形成一个扬善抑恶的社区道德环境。
第三，社区要为老年人提供心理沟通，感情交流的平台。
家庭核心化、家庭规模不断缩小，应供养的老人不断增加，而供养他们的子女后代却日益减少。家庭成员的相互支持和照顾相应减少，老年人的活动圈子缩小，交流范围狭小，精神孤独日趋严重的现实，需要社区提供服务。孤独和寂寞成了老年人的共同问题，影响了老人的晚年生活质量。在对北京西城区部分社区的调查中发现，有85%以上的老人表示非常希望与人交往，但子女很难满足他们的要求，原来的居住环境有利于邻里之间的相互关照，随着市场经济的建立，由于利益的驱动，原有的和谐的邻里关系遭到破坏。在调查中当问道“您同您的邻居的关系”时，认为“互相关照”的占总数的69.8%,选择”关系一般”的占27.9%，“互不往来”的占1.7%表面上看多数居民邻里关系相处不错，但另一项调查表明，与邻里关系“关系一般”和“互不往来”的人中，城镇占35%，农村占25%，说明居住在城市的居民邻里关系比居住在农村的人们更疏远些，而居住在高楼中的居民比居住在北京四合院和平房区的居民邻里关系更疏远些，约占71.6%，随着社会经济的发展，居住环境的改善，邻里交往越来越少，传统的家庭之间的沟通正在消失。为此，社区要通过居民环境的创设，老年人交往环境的建设，比如游艺室，体育活动，垂钓活动，健身操活动，戏迷协会等等。社区养老是将家庭养老扩大和延伸，它创造了良好的养老和服务环境，使老年人身心愉快地生活。
第四，社区要帮助解决老年人生活中精神赡养的问题。
对老年人的赡养包括物质赡养和精神赡养，在精神赡养方面又可以分为两类，一类是文化生活，娱乐活动，体育活动，营养保健等等；另一类是老年人的精神生活，情感生活。例如老年人的婚姻家庭生活中对爱情的渴望同年轻人是一样的执着，他们爱与被爱的权利应该得到人们的普遍尊重，可是在现实生活中，很多人甚至包括老年人自己的子女对这个问题都缺乏足够的认识。他们无视甚至诽谤老年人对情感的需求，有时还要自觉不自觉的给他们人为的设置种种限制和障碍。其实，老年人在晚年生活中，精神需求同物质需求缺一不可。比如有的年轻夫妇为了自己的需要，使年迈的父母分居，根本不考虑父母感情的需求，孰不知爱情是没有年龄限制的，老夫妻几十年风雨同舟，患难与共，心心相印，情投意合，有着共同的回忆和经历，这些是他们宝贵的人生财富，也是他们情感交流的源泉，这是任何人都无法代替的。还有老年人的再婚问题等等。因此，社区要宣传《老年法》，宣传孝敬父母的中华美德和维护老年人权益的新的道德观念，支持并提供各种帮助，使老年人晚年享受应有的夫妻生活。社区养老毕竟不能取代传统的居家养老。我们处在一个正在变革的时代，传统的“孝”观念受到冲击也是必然的，但是一些人片面强调个性独立，主张个性自由，认为家庭是束缚自己，年迈的父母是自己发展的绊脚石和沉重的包袱，不履行法律规定的子女对老人的赡养义务是错误的。我们要大力倡导对老年人在物质生活上的赡养的孝心，在精神生活上的赡养的孝心，在生活照料上的孝心，两代人之间建立一种相互关心，相互尊重，相互扶持，平等沟通的新型代际关系，使尊老爱老成为人们的自觉行动。
第五、社区要把维护老年人合法权益作为重要的工作。
老年人从工作岗位退下来以后，他们的物质生活特别在满足各种服务需求方面，包括医疗、保健、活动设施等等，都离不开社区。他们的精神生活，尤其是文化娱乐、人际交往方面，主要是在社区。有老年人的家庭，要以社区为依托，才能更有效地发挥居家养老的功能。老年人权益保障是社区文明建设的一个重要内容，它通过街道办事处，公安部门，
公商税收等政府行政管理机构，有工会、共青团、妇女联合会等社会团体，有热心老年维权工作的社会工作者，这是一种多元的老年人权益保障体系，形成保障老年人权益的社会力量，这是对家庭维护老年人权益的强有力的保证力量。因此，要加强社区与居民家庭的联系，形成家庭依托社区，社区支持家庭的老年保障体系。使居家养老与社区老年保障功能相得益彰，综合发挥两方面的功能，更有效地提高社会系统的老年保障实效。家庭对老年人的积极保障作用是任何其它社会保障难以完全代替的。发达国家和地区的社会福利和社会服务水平比较高，他们给老年人带来了物质方面的援助，但无法提供感情上的慰籍和相互关怀，因而大多数老年人仍愿意生活在家中。中国是在经济基础薄弱，社会化服务水平较低的情况下迎来人口老龄化的 。社会养老保障很有限，这就决定我国家庭养老仍然起着重要的作用。
第六、 社区要依靠法律的手段惩治不孝之子。
道德和法律都是调整社会关系的行为规范，法律是由国家制定的，并由国家强制力保证实施的行为规范。而道德则是通过社会舆论、传统习俗、内心信念来发挥作用的。法律的维护避免了人们在婚姻家庭问题上的随意性和任意性，保证了社会生活的有序进行和人们的合法权益的实现。家庭美德建设也只有在法律的支持下，才能更好的发挥其规范作用。许多国家的政府制定了相关的法律对赡养老人进行强制性约束。比如，在美国1935年制定了第一个有关老年人的法律《社会保障法》，1965年国会批准《美国老人法》，其中对老人退休后的待遇，老人住房，卫生状况，对老人的服务计划等都作了明确规定。在法国，老人村代替了敬老院。老人村里有医院，邮局，图书馆，美容美发店，健身中心，酒吧，音乐厅，餐厅等服务机构。在日本，出台了《退休金改革法》，规定了男职员从60岁起全额领取养老金，女性从58岁开始领取。如果不够维持生活，可申请领取老年基础年金。日本1963年颁布《老人福利法》，新加坡国会在1995年通过了《赡养老人法》按照法律，子女有义务照顾60岁以上的年老父母。我国制定了 《中华人民共和国老年人保障法》其
中规定了老年人养老主要依靠家庭，家庭成员应当关心和照料老年人。对于虐待老人，侵犯老人权益的不孝之子要予以法律的严惩。
居家养老是迄今为止最古老的也是最基本的和最富有生命力的养老方式。我们要进行各种形式的传统“孝“道的宣传教育，使每个社会成员都知道尊老敬老养老光荣，把尊老敬老养老变成全社会的自觉行动。在目前的条件下，中国的老年人养老问题的最佳途径是居家养老与社区养老的有机结合。民谚道：“家有一老，胜有一宝”，这句话不仅是对老人的尊重，更是把老人当作了一种财富。家家有老人，人人都会老。在社区建设中，如何逐步实现老有所养、老有所为，老有所乐就成为新时期和谐社区建设的一个重要的课题。
政策措施
针对日趋严峻的养老问题，2008年2月21日，由全国老龄委、国家发改委、民政部、劳动保障部等10部委联合制定的《关于全面推进居家养老服务工作的意见》公布。
《意见》要求，全国城市所有社区“十一五”期间都要基本建立起多种形式、广泛覆盖的居家养老服务网络。农村要力争8成左右的乡镇拥有一处集院舍住养和社区照料、居家养老等多种服务功能于一体的综合性老年福利服务中心，三分之一左右的村委会和自然村拥有一所老年人文化活动和服务的站点。
同时，《意见》还提出，要对养老院类的养老服务机构提供的养老服务免征营业税，对各类非营利性养老服务机构免征自用房产、土地的房产税、城镇土地使用税等，以更好地开展居家养老服务。
对我国社区养老的可行性分析
陈永生
（南京大学 南京 210093）
摘 要：20世纪70年代以来，人口老龄化逐渐成为全球范围的普遍趋势。我国人口老龄化具有不同于发达国家的特点，老年人口数量大，老龄化速度快。本文从分析现行养老服务模式存在的局限性入手，分析了社区养老的必要性、可行性和优越性，指出社区养老是我国养老保障的新选择，并阐述了社区养老模式的初步构建框架。
关键词：人口老龄化;社区养老;养老模式
一、导论
人口老龄化是当今人类社会所面临的一项重大机遇和挑战。我国是世界上人口最多的发展中国家，也是全世界老年人口最多的国家，60岁及以上老年人口占全世界老年人口的1/5，占亚洲老年人口的1/2。2000年第五次人口普查数据显示，我国65岁及以上老年人口达到8811 万人，占总人口的6
96%，这就标志着我国基本进入老年型国家的行列。
伴随人口老龄化程度日趋加剧，传统的养老体制和养老模式中的矛盾也日益突出，若不予以重视并妥善解决，就可能给社会进步、经济发展造成障碍。因此，如何养老成为我国老龄化社会不可回避的，且必须慎重面对的课题。
二、我国当前的养老模式及其不足
1．家庭养老保障功能弱化
家庭养老是指以家庭为单位，以血缘关系为纽带，由家庭或家族成员对上一辈老年人
提供衣、食、住、行等一系列生活安排的养老方式，主要是经济上供养、生活上照料、精神上慰籍三个方面。家庭养老在我国有着悠久的历史，然而这一模式也面临着解体的危险。
近年来，我国的家庭规模、结构和功能都发生了变化。家庭规模趋向于小型化、核心化的“丁克家庭”也越来越多。自20世纪70年代开始实施计划生育政策以来，我国人口出生率大幅度下降，家庭规模日益缩小，家庭结构正趋向核心化和小型化，这已成不争的事实。根据历次人口普查显示，2000年我国的家庭规模为344人，比1990年减少了052人，比1982年减少了0
97人，“四二一”，“四二二”家庭将逐渐成为主流，家
庭养老功能不断受到冲击和削弱。
家庭是老年人生活的大本营、终身的依靠和归宿，但是今天老年人在家庭中受到冷遇、歧视、虐待、甚至被遗弃的现象屡见不鲜。老年人的家庭地位低，生活质量下降。加之这几年，市场经济大潮的冲击使一些人拜金主义严重，亲情淡漠。子女只顾自身的享乐，把老年人置之脑后，不闻不问。有些家庭中成年子女还长期依赖父母，靠“剥削”父母来挥霍浪费的“啃老”现象也很严重，这些家庭伦理道德问题的出现，也影响了家庭养老的本质问题。
2．机构养老存在缺陷
与家庭养老相比，入住养老院、敬老院被视为一种现代养老模式。老年人入住养老院，集中供养、集中居住、日常生活有人料理，养老机构提供多方面的养老服务，然而这是一种高成本的养老模式。老年人入住养老机构就需要政府、社会提供养老设施，就需要有养老机构接纳老年人。为数亿老年人提供养老场所并入住养老，不可能成为普遍的模式。
一些子女把老年人送进养老院后就很少关心和探视他们，虽然老年人生活在养老院，
虽然有其他老年人相伴，但是由于思想交流仅限于老年人之间，使老年人更容易产生伤感、恐惧的心理，使得老年人们倍感孤独。老年人们需要亲情交流、更需要精神慰藉，这些都是养老机构无法提供的。
随着经济体制的变革，养老机构面临的养老压力越来越大，大部分养老院是在比较早的时期建立起来的，其服务设施和服务水平很难适应现代化的需求，养老院的设备条件普遍较差，设施简陋，缺乏无障碍设施，服务人员专业化水平不高，老年工作专业人员极其缺乏，管理模式滞后，无法与信息化、标准化、规范化管理接轨。
三、社区养老
1．社区养老的含义
我国大陆对社区养老方式的关注大概始于20世纪90年代初，虽然“社区养老”还没形成一个为人们普遍认可并广泛使用的定义，但对其内涵的界定并无太大的出入。
金德田在“加快实现养老社会化的步伐”一文中探讨了国家、社区、家庭、个人“四结合”的老年人供养体系。他认为由社区为老年人提供的服务应当是一种带有保障性质的基层福利事业，是最大限度实现老年社会福利的唯一出路。
王海燕提到社区养老服务可以具体到为老年人提供物质、设施、衣食住行上的方便以及生活照料、医疗护理、心理保健、文化教育、体育娱乐、法律咨询等方面的服务，实现老年人的自养与自助。
梁新颖把社区养老定义为，由社区成立养老服务机构，为那些生活不能自理、或不能
完全自理的老年人提供有偿又有效的生活服务。这种社区养老服务，可以说，既是家庭养老的一种变形，也是社会养老的一种变通，它能够弥补家庭养老之不足，并充分发挥家庭养老与社会养老二者的长处。
史柏年认为它是介于老年人家庭照顾和老年人社会机构照顾之间的一种运用社区资源开展的老年人照顾方式。社区养老模式即政府和非政府组织以及其他机构在老年人所属的社区建立养老中心，采取非营利组织的运作方式，为社区老年人提供家政服务和医疗卫生服务。
对社区养老的定义还有很多，不过可以发现他们都达成了一个共识，即社区养老不是家庭养老，而是社区中的在家养老模式。社区养老不是机构养老，而是将社会机构养老中的服务引入社区，实行社区的在家养老。它吸收了家庭养老和机构养老方式的优点和可操作性，是针对中国社会转型期老龄化问题所提出的一种新型养老模式。
2．社区养老的必要性
首先，从家庭方面讲，传统的大家庭不仅给予老年人生活上的照料，主要的是给予精神上的慰籍，老年人在家庭中享受儿孙满堂的天伦之乐。然而，我国生育率的下降，缩小了家庭的规模，其直接后果就是空巢家庭的增加，使得家庭照顾老年父母更加困难。
其次，随着我国老年人的余寿期延长，社会增加了支付退休金的年限，使社会保障财力的压力加大，在人口老龄化程度高的地区，病、残老年人的比例较高，由此增加了医疗保障的投入。很多老年人的养老观念也在转变，越来越多的老年人愿意走进易于交流沟通的老年群体，把养老期望于社区和养老机构。然而，资金是解决养老的一个重要问题，没有充足的资金，就难以解决老年人的退休金、医疗费和养老设施等问题。
再次，从老年人的居住状况看，随着改革的不断发展，老年夫妇户与独居户的比例相当高，尤其是老年人的单身户，随着年龄的增长，独居户明显增加，丧偶单身老年人独居所得照料减少，质量减退，使其情感慰籍丧失有效来源，而老年夫妇基本是配偶间的相互照料养老。国外的实践也证明，绝大多数老年人都愿意在家里养老，因为他们熟悉并习惯于那里的一切。
3．社区养老的可行性
1992年召开的联合国第47次大会上提出“把社区作为改善养老环境的目标，要求支持以社区为单位，为老年人提供必要的照顾，并组织由老年人参加的活动。”我国在法律上也肯定了社区服务在养老保障中的重要作用，《中华人民共和国老年人权益保障法》第三十五条规定“发展社区服务，逐步建立适应老年人需要的生活服务，文化体育活动，疾病护理与康复等服务设施和网点。”
目前，我国的行政体制已形成了一套社区管理的组织基础，各区的街道办事处、地区居委会在管理、服务方面形成了一套比较完备的系统、规范的管理方法，如每一家庭户都与明确固定的居委会相关联，在这种条件下，社区养老服务将会很快进入每个老年家庭户中。
社区是具有守望互助、富有人情味的社会共同体，它所特有的感情交流功能、组织服务功能，可保持家庭养老的传统和优点，使老年人所需要的服务都能够在他们所熟悉的环境中获得，满足了老年人的亲缘、地缘心态，社区环境熟悉、街坊邻里都彼此熟悉，无论是从面子上还是心理上，都让老年人比较容易接受，这是其他养老机构所无法替代的。
4．社区养老的优越性
开展社区养老，在社区中开设老年人照顾、老年人日托和老年人活动中心，一方面可以充分利用社区资源，挖掘社区发展潜力，另一方面也可以提供就业岗位，使下岗待业者能够找到服务的机会。同时，庞大的老年群体也是拥有巨大潜力的、可依靠的力量。对于建立老年人之间的互助网络，有效发挥老年人的余热，也能够起到积极的作用。
我国从20世纪年代80中后期起倡导社区建设和服务，近二十年来，政府一直致力于加强社区建设，发展社区服务。虽然很多的内容和项目在政策和资金上都到位了，但是由于缺乏实用性，就造成了资源的闲置。加强社区老年人照顾，有针对性地开展老年人服务项目，真正使社区资源和设施得到充分利用，在满足老年人需求的同时，也能够影响社区居民，调动居民的积极性，这将有助于社区的进一步建设和发展。
养老机构的收费一般较高，以北京市为例，对生活能完全自理的老年人，城区和乡镇养老机构每月人均入住费分别为817元和600元，而对完全不能自理的老年人，乡镇的收费标准为950元左右，城区则高达1200元，而老年人中绝大多数为中低收入者。据调查，大多数老年人每月能承担的养老费用在300元到500元之间。与机构养老相比，社区养老的服务收费标准要低得多。因此，社区养老的收费标准更适合于普通老年人的经济承受能力，从而可以使更多的低收入老年人也能享受到养老服务。
5．社区养老服务体系框架的初步构想
社区养老必须在国家和社会之间建立起互助合作的良性互动关系，以实现对社会公共事务的有效管理，保证公共利益的最大化。笔者认为社区养老应坚持政府、家庭、企业、社区和志愿者等多方共同参与的原则。
首先，政府对推动社区养老体系的构建负有重要的责任。政府应加强领导，在发展社
区养老服务业的过程中发挥主导作用。主要体现在立法、政策支持、资金支持和监管等方面。
其次，企业要积极参加社会养老保险，为职工按时缴纳社会养老保险的基金，以便能为职工晚年生活提供资金支持和保障。
第三，社区是老年人生活的主要场所，社区居委会是直接与老年人接触的自治性组织，社区及居委会要本着为老年人服务的宗旨，管理好社区养老保障基金，确保将基金都用到老年人的身上。
第四，家庭是个人获得生活照顾的重要场所，家庭承担着照顾家庭成员的主要责任。在推行社区养老的过程中，要加强家庭的功能，使家庭成为社区养老的重要支持力量。
第五，志愿者队伍也是重要的力量。将社区内身体好、有奉献精神、热心助人的社区成员组织起来，开展以照顾身体有病、生活有困难的老年人为内容的公益性志愿者服务活动。政府应该通过各种渠道鼓励志愿者服务，从而在全社会形成一个包含各年龄层的“志愿大军”，形成预备役的服务队伍，这将有助于缓解社区养老服务人员短缺的问题。
第六，老年人也可以自主发展居民间的互助服务。建立老年人之间的互助网络，实现老年人自身的互助，有效发挥老年人余热，做到老年人自身既是养老服务的需求者，又是养老服务潜在的提供者。
第七，社区养老要重视非营利部门的作用，政府与非营利组织以及其他社会团体合作，共同满足老年人对养老的需求。社区养老应该加强非营利部门的作用，同时也能够促进非营利组织的发展。
6．资金来源
我国的社区养老服务是依靠政府资助发展起来的，多是由政府投资。但是，这种靠政府投资的单一模式，无法满足社区养老服务日益扩大的需要。有鉴于此，笔者认为可以从以下几方面进行资金筹集。
首先，财政性拨款与财政性补助是我国社区养老的主要资金来源，目前，大部分地区的社区服务设施及服务组织都是政府出资建立的，根据国务院有关精神的规定，今后社会福利支出不应低于财政支出的10—20%。应在现有投入基数上适当增加一定比例，以不低于国民收入增长的比率，做到逐年有所增长，并将试行中的为困难老年人购买服务的措施，发展成一种制度性安排，并纳入社会保障体系之中。
其次，福利彩票公益金将是我国社区养老发展过程中一个非常重要的资金来源。福利彩票所筹集的福利金主要用于“扶老、助残、救孤、济困”等社会福利事业。2001年5月，民政部制定并出台了《“社区老年福利服务星光计划”实施方案》开始实施“社区老年福利服务星光计划”，自实施“星光计划”以来，政府共投入福利彩票公益金14用于资助城市社区的老年人福利服务设施、活动场所及敬老院的建设。
7亿元
第三，社区企业税后利润。社区企业主要是指社区所办经济实体、社会福利企业、民政经济实体、经营性服务设施等。根据民政部2005年发布的《全国社区服务示范城区标准》，对示范城区要求，居委会所办经济年产值的2%以上要用于发展社区服务业，同时，区、街道、居委会所属社区服务单位年产值的6%以上要投入自身社区服务业和再发展。
第四，慈善捐赠也是社区养老服务一项重要的资金来源。2006年3月，民政部出台了关于慈善捐赠的税收优惠政策。政策规定，对企业、事业单位、社会团体和个人向慈善
机构、基金会等非营利机构的公益、救济性捐赠，准予在缴纳企业所得税和个人所得税前全额扣除。对境外捐赠人无偿向受赠人捐赠的直接用于扶贫、慈善事业的物资，免征进口关税和进口环节增值税。这一政策，将进一步推动社会对社区养老事业的捐赠，有利于增加社区养老资金。
第五，服务收费。面对人口老龄化的压力，单纯的政府投入已经不能满足社区服务及老年人的需要，因此，面向服务对象的收费将是社区养老的重要资金来源。实行有偿的社区服务，如上门服务、医疗服务、日托服务等都应该收取一定的费用。就是将市场竞争机制引入社区养老服务事业，改变传统的认为养老主要是义务性服务和福利性服务的观念，逐步建立起政府宏观管理调控、社会中介组织经办运作、社区养老服务机构自主经营的管理体制，并使之成为社区养老服务的主体。只有形成以追求社会效益为主、兼顾经济效益、按市场规律运作的新的发展机制，才能使社区养老服务业的发展具有生机和活力。
五、结束语
养老问题是目前全社会都关注的一个问题。与传统的养老方式相比，社区养老是一种更适合中国传统和国情、更符合老年人意愿的养老服务方式。它作为养老服务保障的新选择将成为未来养老服务的发展方向。但社区养老虽然在部分地区的部分社区已经逐步实践并被证明是行之有效的，但是在我国广泛推行这种模式仍需要更严谨的探讨和更多的实践检验。同时，对于城市和农村还要区别对待。我们肯定社区养老模式，并不是否定传统的养老方式，更不可能取而代之，推行社区养老服务主要是为了弥补家庭弱化的功能和机构养老的不足，帮助解决传统养老方式所无法解决的问题，从而更好地实现“老有所养”的目标。
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