促进低碳发展的公共政策

摘要：在气候变化备受国际关注的大背景下，低碳经济发展越来越受到国际社会的重视。发达国家对于发展低碳经济已经有了一定的经验。中国作为最大的发展中国家，在应对全球气候问题的进程中起着举足轻重的作用。本文分析了发达国家发展低碳经济的政策工具，总结了他们对中国低碳经济发展的启示，提出中国应该在全面理解低碳经济内涵的基础上增加研发投入，以技术和市场为根本，综合运用各种政策促进低碳经济的全面发展。

关键词: 气候变化 低碳经济 公共政策

Abstract: In the context of international concerning about climate change, the development of low-carbon economy has been gaining increasing attention in the international community. Developed countries have accumulated a certain number of experience. As the biggest developing country in the world, no doubt, China is playing an increasingly important role in the process of response to global climate change. This article analyzed the policy instruments used by developed countries to promote their respective low-carbon economy development, summing up the inspiration and revelation of these polies on China. Then the conclusion has been made: China is supposed to fully understand low-carbon economy, increasing R&D investment, fundamentally depending on the technology and market, making full use of various policies to promote the comprehensive development of low-carbon economy.

Keywords: Climate change Low-carbon economy Public policy 一、引言

全球范围的气候变暖对经济社会的可持续发展以及全球农业粮食安全、资源安全、能源安全、生态安全带来了严峻的挑战；工业化与城市化的快速发展在带来经济快速增长的同时也引发全球能源供给的严重不平衡；各种自然灾害和极端气候在世界各国亦频繁出现。气候问题、能源问题已成为国际社会共同关注的问题。从《京都议定书》到“巴厘岛路线图”，各国都在为解决气候问题而努力。在保证经济快速发展的同时，降低经济增长所带来的二氧化碳排放量已经成为全球共识。在此背景下，低碳经济的发展理念应运而生。

“低碳经济” (Low-carbon Economy)概念首先由英国提出，是指依靠技术创新和政策措施，实施一场能源革命，建立一种较少排放温室气体的经济发展模式，减缓气候变化。其实质是能源效率和清洁能源结构问题，核心是能源技术创新和制度创新，目标是减缓气候变化和促进人类的可持续发展。低碳经济的特征是低能耗、低污染，在发展中排放最少的温室气体，同时获得整个社会最大的产出，所以低碳经济被人们认为将会成为继工业革命、信息革命后第五波改变世界经济的革命浪潮。

二、发达国家发展低碳经济的有关政策举措

低碳经济已成为世界经济发展的大趋势。英国低碳经济的政策思路是通过政府引导与商业激励，鼓励市场运用最新的低碳技术，为工业和投资者提供一个明确和稳定的政策框架，进而促进整个经济结构的转变。具体的政策措施主要包括以下三个方面: 第一，提高能源效率和发展可再生能源；第二，建立温室气体排放贸易等市场机制(UK ETS)。[1]第三，建立碳基金(Carbon Trust)，[2]发挥政府在扶持和鼓励开发低碳技术领域的重要作用。

挪威长期致力于二氧化碳减排工作，政府一直为推进挪威成为一个低温室气体排放国而积极努力。2007年6月，挪威环境部发布了2006-2007环境白皮书，提出挪威低碳发展的政策和目标：第一，2008-2012年挪威减少温室气体排放超过在《京都议定书》中承诺量的10%；第二，到2020年，在全球范围内减少温室气体排放量相当于挪威1990年排放量的30%；第三，到2050年，在全球范围内减少温室气体排放量相当于挪威产生的排放量，成为碳中性国家。

意大利虽然并没有广泛使用低碳经济这个词汇，但政府、科研单位、企业以及社会各界都在大力发展低碳经济，甚至是零碳经济。除落实《京都议定书》的义务，还通过鼓励可再生能源发展的“绿色证书”制度、提高能源效率的“白色证书”制度等提高能源效率、发展可再生能源并鼓励低碳技术的开发。 美国虽然没有签署《京都议定书》，但发展低碳经济、研究低碳产品从没放弃过。除投入巨资研发生物燃料、太阳能设备、二氧化碳零排放的发电厂，西部地区自发建立了碳排放贸易制度，并实施企业自愿减排计划等系列政策。尤其是其最近发布实施的《能源政策法》，为发展低碳经济提供了法律的保障。 日本于2004年11月颁布了新环境税计划，该计划旨在增强温室气体减排力度，完成《京都议定书》所规定的任务。根据该计划，日本每户居民每年将缴纳3000日元环境税，以帮助控制二氧化碳排放量。[3]

三、中国发展低碳经济的动力

当前中国正处于快速工业化和城市化进程中，不可避免地要消费大量能源和资源，因此，中国未来经济发展需要较大的能源需求和温室气体排放空间。1990年至2003年的13年间，中国的GDP增长大约占全世界的10%，而同期能源消费增长却占世界的27%，温室气体排放量增长占世界的34%。

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中国能源消费和温

室气体排放的净增长趋势显示中国减排形式严峻。此外，从主观方面来说，中国社会正在进行的两型社会的建设也需要寻求更科学更环保的经济发展模式。“国民经济发展十一五规划”中就明确提出要把单位GDP的能源强度在五年内降低20%，同时“控制温室气体排放”。因此，在未来20-50年间，中国需要在工业化发展和温室气体减排之间寻求平衡。

另一方面，从国际政治的角度来看，随着中国的崛起，国际社会也要求中国承诺更多的温室气体减排义务，如国际上就有观点认为，要实现公约“把大气中温室气体浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上”的最终目标，要以中国实施大量减排为先决条件。2006年中国的二氧化碳排放量居世界第二，仅次于美国。中国是唯一在排放量上接近于美国的国家(如表1所示)。随着中国工业化和城市化的快速发展，有专家预测中国在2020年前后CO2的排放量会超过美国成为世界上最大的温室气体排放国。因此，中国在减排方面遇到的国际政治压力也将会越来越大，要树立作为国际社会中负责任的大国形象，中国必须走低碳经济发展之路。

表一：2006年全球二氧化碳排放量排名

名次 第1第2名 第3名 俄罗斯 第4名 印度 第5名 日本 第6名 德国 第7名 第8名 澳 大 利 亚 CO2排放 量（单28 位：亿吨） 数据来源：根据碳监测行动（CARMA）网站整理

四、中国低碳经济发展的政策选择

发达国家和部分发展中国家发展低碳政策思路主要包括三个方面，一是提高能源效利用效率和发展可再生能源，并将低碳能源技术应用于可再生能源发电中；二是建立温室气体排放贸易等市场机制，设定排放上限，依靠碳排放贸易来激励对提高能效和清洁技术开发的投资；三是设立碳基金，发挥政府在扶持和鼓励开发低碳技术领域的重要作用。在政策执行的过程中，一是强化国家的政策导向作用，加大依法实施节能管理的力度，加快节能技术开发、示范和推广，充分发挥以市场为基础的节能新机制，努力减缓温室气

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第9名 第10名 英国 韩国 名 国家 美国 中国 南非 27 6.61 5.83 4 3.56 2.26 2.22 2.12 1.85 体排放。强化冶金、建材、化工等产业政策，提高资源利用率，控制工业生产过程中的温室气体排放。

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充分认识并重视企业在低碳经济中的积极带动作用，企业是经济发展的主力军同时也是能源消耗、二氧化碳排放的主要力量，所以要积极鼓励企业建立“低碳文化”。

低碳经济在中国尚处于幼稚产业时期，没有发达的市场和适当的规模，在国际市场上更缺乏竞争力，所以要在借鉴发达国家发展低碳经济已有经验的基础上结合具体的社会制度、经济条件、历史因素、人口素质、文化传统、资源禀赋、能源结构来制定适合我国低碳发展的政策：

1、基本保证：调整能源结构，开发低碳能源。据粗略统计，2004年,我国煤炭在一次能源生产和消费结构中分别占75.6%和67.7%,石油占13.5%和22.7%，天然气占3.0%和2.6%，水电占7.9%和7.0%。而核能、太阳能、风能、生物中国的资源特点是多煤少油，并且在三种化石能源中，煤的含碳量最高，油次之，而天然气的单位热值碳密集只有煤炭的60％。其他形式的能源如核能、风能、太阳能、水能、地热能等属于无碳能源。从保证能源安全和保护环境的角度看，发展低碳和无碳能源，促进能源供应的多样化，是减少煤炭消费降低对进口石油依赖度的必然选择。但需要注意的是能源结构的调整受资源禀赋、技术状况和经济成本的约束，如果能源总量仍大幅增长，那么结构调整就有可能无法满足能源供给的需求，化石能源的消费总量仍可能大幅增加，政策的效果也会大打折扣。

2、重要保证：提高能源利用效率，发挥节能优先作用。节能是保证能源供应量、实现能源安全、环境保护和提高竞争力的重要保证。有专家预测通过强化节能和提高能效的政策措施，中国有望将2020年的能源消费总量减少15％以上。国际能源机构（IEA）预测，未来20年，世界能源强度年均下降约为1.1%，中国要实现这一目标，其能源强度年均下降2.3%。因此抓好工业、交通和建筑这三大部门的节能提效工作将是我们今后实施的重点。

3关键：调整产业结构，发展具有低碳特征的产业，限制高碳产业的市场准入。产业结构对碳排放会产生较大影响，同等规模或总量的经济，处于同样的技术水平，如果产业结构不同，则碳排放量可能相去甚远。对于农业来说，无论是传统农业生产还是现代农业生产都改变不了农作物和动物的生长过程及其对光、热、土地等自然因素的依赖，商品能源的使用只是辅助性的或是对劳动力的替代。第三产业提供的产品主要是服务，虽然在服务过程中为了提高效率需要一些办公和运行设备，需要消耗商品能源，但其单位产值消耗的能源也非常有限。但以工业制造业、建筑业和交通运输业为代表的第二产业则需要大量消耗能源，所以要大力调整产业结构。但产业结构是与一定的经济和社会发展阶段相适应的，其调整调会受到诸多因素的制约。这对处于工业化进程中的发展中国家来说，无疑是更大的挑战，充分实现工业化，逐步提高服务业在经济结构中的比例，调整产业结构将是一条艰辛的必走之路。

4、战略选择：提倡低碳消费，遏制奢侈浪费。低碳消费就是在日常的生活中多选用低碳或无碳的产品，从消费环节上减少碳排放，同时引导厂商改变产品结构，以低碳需求的增加促进低碳产品的的供应。低碳消

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费还要注意节约资源，中国能源资源总量较为匮乏，结构也不合理。但由于受传统文化中等级观念和攀比心态的影响，社会中浪费现象比较多，中国“地大物博”的一贯看法更是使社会种能源浪费惊人。因此，遏制奢侈消费，减少浪费，提倡低碳消费是一种必然的战略选择。

5、有效途经：发挥碳汇潜力。碳汇是指绿色植物通过光合作用吸收固定大气中的二氧化碳的能力。因此通过调整土地利用方式和大力发展林业将大气温室气体储存于生物碳库中被认为是一种积极有效的减排途径。研究也表明，增加1%的森林覆盖率，便可以从大气中吸收固定0.6---7.1亿吨碳。但这种吸收能力相对于中国的排放总量来说，还是很有限的。虽然中国可以通过改进森林管理，提高单位面积生物产量，扩大造林面积来扩大生物碳库的容量。但由于受到自然条件的影响，这些措施的成本可能会很高，同时考虑到中国1/3的沙漠和1/4的高原土地，未来大幅度提高森林覆盖率的困难也会较大。因此，在看到森林碳汇潜力的同时，也要看到其极限。

6、根本出路：积极参与国际经济技术合作。中国由于自身经济实力薄弱，技术水平相对落后，技术研发能力相对不足。如果仅仅依靠自身的技术实力，是无法真正发挥低碳经济的潜力，但依靠发达国家技术自然扩散带来的溢出效益或者商业性的技术贸易也是不够的。虽然国际社会一致认为发达国家有义务向发展中国家提供资金援助和技术转让来促进全球可持续发展的共同目标。然而，长期以来，可持续发展目标下真正积极意义上的技术转让进展十分缓慢。因此，未来国际气候制度的发展，非常有必要寻求通过制度化的手段，来推进发达国家向发展中国家的技术转让。中国也应该主动加大与国际社会尤其是低碳经济发展较快国家的合作与交流，大力开发CDM项目，有效利用CDM带来的机遇，从发达国家引入成熟的技术，加强消化、再吸收和自我创新能力，从而降低成本，缩短技术产业化的时间。 7、经济保障：拓展多渠道融资开发低碳技术

低碳经济的发展是一项系统工程，无论是开发可再生能源技术和低碳产品，增加碳汇潜力还是研发投入或是专业人才的培养，都需要投入巨大资金，并且见效周期长具有一定风险，所以在低碳经济发展初期，资金的来源就会成为一个至关重要的问题。因此通过投资补贴、贴息贷款、税收优惠、吸收外资、高排高税等方式来发挥市场融资的作用。在充分发掘国内市场的基础上开辟国际融资渠道，大力促进我国低碳经济的有序健康发展。 五、总结

中国作为最大的发展中国家，发展低碳经济不但有利于实现国内资源节约型和环境友好型两型社会的发展，无疑也会对世界的可持续发展作出重要的贡献。但中国发展低碳经济的现状和形式不容乐观，能源结构短期内无法改变、经济发展和节能减排矛盾尖锐、总体技术落后、资金支持不足等问题凸显。所以中国发展低碳经济必须综合利用法律、经济、金融各种政策；加大低碳能源和低碳经济的宣传力度，促进民众的意

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识，倡导健康的绿色消费；尽快建立低碳专项基金，建立健全相关法律法规；节能减排，优化能源结构，调整产业结构，加强政策的贯彻力度，开发低碳经济的潜力，全面促进我国低碳经济的发展。

[1] 欧盟的排放许可贸易机制(EU ETS)已于2005年的1月1日正式启动，它覆盖了欧盟25个成员国(包括2004年已经加入的10个新成员)，包含近12，000个工业排放实体，占欧盟2010年二氧化碳排放总量的45%以上。欧盟建立内部温室气体排放贸易机制有着双重效益:一方面可以通过市场安排控制达到《京都议定书》目标所需的成本，另一方面可以在2008年实施全球碳贸易计划之前，为欧盟积累国际排放贸易的前期经验。欧盟确信排放贸易是一个非常成本有效的方法，可以使欧盟实现京都目标的成本减少35%，相当于到2012年每年13亿欧元的收益。

[2] 碳基金是一个独立的由政府投资市场运作的公司，目的主要是通过引导社会投资，支持工商业和公共部门革新能源技术，提高能源效率，从现在起减少二氧化碳的排放，捕获低碳技术的商业机会. 谈基金认为只要持续地采取行动排除影响向低碳经济过渡的技术、经济和管理方面上的障碍，就可以提高能源效率和开发利用低碳技术。