高秀丽
（广东海洋大学经济管理学院，广东 湛江 ５２４０８８）
摘要：西部基础设施建设是西部大开发的重要内容。资金短缺是西部基础设施建设的困境之一，但目前国家正常融资渠道不能满足西部城市基础建设的资金需要。本文通过分析当前西部城市基础设施建设投融资现状，根据项目区分理论，提出通过市场化融资方式创新，拓宽融资渠道，从而缓解资金短缺状况，推动西部建设的发展。
关键词：西部地区；城市基础设施；项目区分理论；市场化融资
一、西部地区城市基础设施投融资现状
西部大开发是我国经济发展进程中的重要发展战略，基础设施建设是西部大开发的根本内容。西部地区相对于东部地区而言，经济相对落后，经济发展水平的差距在相当程度上体现为城镇化水平的差异。目前西部地区的城镇化水平比全国平均水平低５—８个百分点，比东部地区低１０—１５个百分点。整体而言，东部地区已经进入了工业化和城镇化中期，而西部地区尚处于工业化和城镇化初期。
改革开放以来，西北地区城市基础设施建设取得了很大的成就，设施水平有了较大幅度的提高，投资环境不断改善。进入２０世纪９０年代后，国债投资和国家补助资金开始向西部倾斜。１９９０年，国家预算内的城市建设中，西部所占份额不足１０％，到１９９９年，西北地区在国家预算内城市建设投资中所占份额超过了３５％，增加了将近２７个百分点，东部地区所占份额下降到２５％以下。１９９０—２０００年，西部地区人均拥有的城市建设维护资金年均递增２５．５３％，增长速度不仅高于中部地区而且也高于东部地区。但是，近几年西部地区城市基础设施建设投入的主要作用是偿还欠账，解决设施极度短缺的燃眉之急。由于起点低，近几年西部地区城市衡量投资和人均资金拥有水平的相对快速增长，并不意味着其城市基础设施建设水平的迅速提高。西部城市基础设施现状水平的差距，既体现在设施数量上，也体现在设施的功能和质量上。造成这些差距的原因是多方面的，除了历史基础差和经济发展水平低的原因外，西部地区城市市政公用事业市场化进程严重滞后、自我发展能力不足是根本原因之一。资金不足是导致西部地区基础设施发展缓慢的瓶颈因素，虽然国家宏观政策向西部大力倾斜，但是推进西部地区城市基础设施的建设与发展，仅靠国家财政的
投入是远远不够的，因此有必要拓宽融资渠道，采取新的融资方式，进行市场化融资。
二、 市场化融资理论基础——项目区分理论
城市基础设施在经济学上属于公共物品的范畴，严格地说是属于准公共物品的范畴，它既服务于社会公众的公共消费，也服务于直接的个人消费，是共同消费性和个人消费性的有机结合体，具有鲜明的二重性，这就直接决定了城市基础设施具有公益性、垄断性、收费性和竞争性。
项目区分理论就是根据是否具有收费机制（资金流入），将公共基础设施项目区分为经营性与非经营性，从而根据项目的属性决定项目的投资主体、运作模式、资金渠道及权益归属等。非经营性项目投资主体由政府承担，按政府投资运作模式进行，资金来源应以政府财政投入为主；经营性项目则属全社会投资范畴，在项目符合城市发展规划和产业导向政策的前提下，其投资主体可以是国有企业，也可以是民营企业（包括外资企业等），通过公开、公平、竞争的招投标，其融资、建设、管理及营运均由投资方自行决策，所享有的权益归投资方所有；价格制定上，政府在兼顾投资方利益和公众可承受能力的前提下，采取“企业报价、政府核价、公众议价”的定价方法，尽可能做到公众、投资方、政府三方都满意。
城市基础设施属于准公共物品类，其投资行为有两种属性，即营利性和非营利性。根据项目区分理论，城市公用基础设施项目，可按投资项目能否发挥市场作用，有无收费机制（资金流入）分成二类，即经营性与非经营性项目。经营性项目，此类项目有收费机制（有资金流入），但这类项目又以其有无收益（利润）分为纯经营性项目和准经营性项目。非经营性项目，即无收费机制、无资金流入，这是市
经济理论研究 ２１
区域经济场失效而政府有效的部分，其目的是为了获取社会效益和环境效益，市场调节难以对此起作用，这类投资只能由代表公共利益的政府财政来承担。
政府可以通过制定特定政策或提高价格等使可经营指数提升，使准经营性项目变成纯经营性项目，非经营性项目也可变成准经营性项目，甚至变成为纯经营性项目。因此，非经营性项目和经营性项目并非一成不变，它们可以通过特定条件相互转化。比如，敞开式的道路一旦设定了收费机制，它便能成为经营性或准经营性项目。根据项目区分理论，在严格控制规划的前提下，政府可以通过法规、政策机制结构调整，把非经营性项目逐渐转化为准经营性项目或经营性、可经营性项目，充分放权，鼓励和吸纳社会各界参与城市基础设施建设，拓展筹资渠道，真正启动多元投资参与城市基础设施建设。
三、市场化融资渠道和方式创新
长期以来，西部地区城市基础设施融资渠道狭窄，主要依靠国家财政投入，而这些资金对于需要巨大资金投入的西部是远远不够的。因此，我们要在国家加大财政金融支持力度的同时积极探索新思路、新方法，充分发挥市场机制的作用，使投资主体向多元化转变，为西部寻求新的融资渠道与方式。
（一）拓宽融资渠道，积极引进外资
在城市基础设施建设过程中，利用外资主要是经营性项目利用外资的多元投资，其运作方式应完全按全社会投资模式进行。在利用外资的过程中，要进一步深化和细化外资项目的前期准备工作，加大项目可行性研究报告的深度和广度；同时要规范引资活动，使投资程序、投资管理及投资手续法律化、规范化。
引进外资有多种形式，如争取国外贷款，包括世界银行贷款、各国政府贷款和境外金融机构贷款。外国政府贷款直接融资成本最低，但需要匹配一些额外条件，故间接成本不一定低。国外金融组织贷款融资成本也较低，如是用于“硬项目”的建设，则是较适合的途径，因为它是通过国际竞争性投标，有一套较完善的监控程序，但如是“软项目”融资，其咨询费用所占比例较高，所以融资成本也不低。另外也可以吸引外商直接投资，直接投资的方式引进外资的优点是中方不承担任何回报、风险小、审批手续也较简单，但其合作时间长，成本相对较高。在当前资金相对紧缺和技术水平较低的情况下，直接引资是值得一试的方式，但应注意的是引进的项目必须是高新技术、先进设备及国内紧缺行业。因此，企业应根据具体项目的情况，选择合适的外资引进方式。
（二）筹资渠道多样化，构建吸引民间资本机制
改革开放以来，我国民营经济实现了高速、持续、全面的增长，民间资本投资量的扩大和投资空间的拓展，已具备了投资于城市基础设施项目的实力。但由于城建投融资体制改革进展缓慢，民间资本进入基础设施领域的门槛较高，因此一直游离于城市建设项目之外。民间资本进入城市基础设施建设领域，不仅可以弥补政府财力的不足，而且以其产权清晰、自我决策、自担风险和自负盈亏的特质，能够最大可能地减少投资风险，增强投资项目的运营效率和经济效益，还能有效地解决基础设施形成新的寡头垄断的格局。为了建立基础设施领域民间投资新机制，应从以下几个方面着手：
一是改革投融资体制，改善投资环境，降低民间资本的进入门槛。目前民间资本进入基础设施领域最大的障碍是以审批制为代表的行政壁垒，因此应尽快改审批制为备案制，全面清理市场准入制度，取消和减少一些部门的审批权限，放松政府管制，重新梳理政府资本的退出渠道。
二是采取多种途径和形式，引导民间资本投向基础设施领域。西部城市可借鉴兄弟城市的做法，在经营性的已建项目和新建项目中，挑选出一批项目，在政策上给予特许经营、股份合作、规费减免以及补贴、贴息等补偿性机制向全社会招商引资，尤其是那些有效益、竞争性强的城建基础设施项目可转让给民营资本，为民间资本进入城市建设领域提供渠道。
三是加大政府的政策扶持力度，充分调动民间资本的投资积极性。政府应采取积极的干预政策，加大金融体制改革，通过扩大特许权限、收入担保、利率等手段，提高民间资本的融资能力，降低民间资本的投资风险。
（三）利用资本市场，发展证券化融资方式１．股权融资
股权融资的主要途径是发行股票，以及增发或持续配股进行融资。一般而言，对于机场、港口、供电、供水、公共交通、邮电通讯等城市基础设施项目，股权融资具有较强的优势。这种项目由于满足社会基本需求，具有需求弹性小、政策扶持、风险较小的特点，收益较为稳定并具有成长性，因此可以成为稳健投资的目标。西部城市可以结合股份制改造，确定一批经济效益较好、科技含量较高、成长性较强的城市公用事业企业和即将建成且有发展前景的基础设施项目如地铁、城区高速路网，将其改制设立为股份有限公司，争取达到上市标准，在境内外发行股票筹集建设资金，用于建设城建项目。
２．债券融资
２２ 经济理论研究区域经济城市基础设施建设周期长导致投资回收期较长，但大部分公用设施现金收入稳定。通过债券直接融资，不仅可以直接筹集到更多的资金，同时可以利用国际上通行的市政债券的免税特征优势有效降低市政公用事业项目的筹资成本。通过向资本市场发行市政债券募集大量资金，将有效地改善城市基础设施的供给，对于吸引投资、增加就业、繁荣城市经济将起到至关重要的推动作用。城市ＧＤＰ增长了，政府财政收入提高了，市政债券的偿还就有了保障，政府发行新的市政债券就具有了坚实的基础。目前，我国发行市政债券是不允许的。因为我国《预算法》明确规定地方财政不允许有赤字，也不许举债。因此我国发行市政债券制度有待创新，应及时修改相关法规，建立规范的债券发行制度，进一步拓展城建筹资渠道。
３．基金融资
城市建设中的基金融资是指产业投资基金融资。产业投资基金是指通过社会集合投资、专家运营管理、规范运行操作，成功分散投资风险，形成风险共担、利益共享的一种全新合作投资方式。市场化的产业投资基金是一种公众投资工具，也是一个国家的公众在进入市场经济体制后，认识和利用市场经济条件的一种理性投资方式，更是一个国家经济运行能力和活力的体现。基础设施产业投资基金将会给那些勇于改革和创新的城市提供一个城建融资的重要方向和渠道。
（四）开展金融创新，实行ＢＯＴ、ＴＯＴ、ＡＢＳ等项目融资
ＢＯＴ（Ｂｕｉｌｄ－Ｏｐｅｒａｔｅ－Ｔｒａｎｓｆｅｒ）是一种主要用于公共基础设施建设的项目融资方式，它是以政府和私人机构达成的协议为前提，由政府向私人机构颁布特许，允许其在一定时期内筹集资金建设某一基础设施并经营管理该设施及其相应的产品或服务。政府对该机构提供的公共产品或服务数量和价格可以有所限制，但保证私人资本具有获得利润的机会，整个过程的风险由私人机构和政府共同承担，当特许期结束时，私人机构按约定将该设施交给政府部门，由政府指定的部门进行经营和管理。这是目前国际上较流行的一种融资方式，适用于公路、铁路、桥梁、隧道、水利、电力等城市基础设施的建设。最近几年我国一些基础设施项目开始逐步采用这一方式，如上海第一个ＢＯＴ项目延安中路隧道工程已进入运营阶段。这种方式与传统的引资方式相比，既能解决建设资金短缺问题，又能起到有效引导外资投向、优化投资项目结构的作用。
ＴＯＴ （Ｔｒａｎｓｆｅｒ－Ｏｐｅｒａｔｅ－Ｔｒａｎｓｆｅｒ）是从ＢＯＴ演变
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而来，它是指政府把已经投产运行的项目（公路、桥梁、电站等）移交给出资方经营，凭借项目在未来若干年内的现金流量，一次性地从出资方那里融得一笔资金，用于建设新的项目，原项目经营期满，出资方再把它移交回政府。ＴＯＴ模式避开了ＢＯＴ模式中“建设期”所潜在的风险和矛盾，既易于操作，也易于被投资者接受，同时又克服了ＢＯＴ模式中融资周期长的不足，能更好地满足政府当前对加快城市建设的要求。如上海南浦大桥由政府出资建成后，将经营权出让给外商，所得资金用于其他重点建设项目，实现了滚动发展。
ＡＢＳ融资，即资产证券化融资（Ａｓｓｅｔ ＢａｃｋｅｄＳｅｃｕｒｉｔｉｚａｔｉｏｎ），是以目标项目所拥有的资产为基础，以该项目资产的未来预期收益为保证，通过在国际资本市场上发行高档债券来筹集资金的一种项目证券融资方式。所谓证券化是将一个非流通的产生现金流量的资产组合，转换成可销售给投资者的ＡＢＳ。这种融资方式是近３０年来世界金融领域最重要的创新之一，它在基础设施融资中运用的积极效应是：第一，能够充分利用国际国内资本，解决营利性基础设施建设项目的资金需求，并可通过滚动开发，缓解非营利性基础设施建设项目所需巨额资金对国家财政产生的压力。第二，资产证券化方式通过信用增级，增强了对投资者的吸引力，可以降低筹资成本，提高证券的滚动性。第三，资产证券化融资方式可以防止风险扩散。
作者简介：高秀丽，广东海洋大学讲师；研究方向：市场营销。
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