李传军
2014年8月3日
课程主要内容
1. 作者简介及著作版本 2. 几个相关概念
3. 新公共服务理论的提出背景 4. 新公共服务理论的特色 5. 新公共服务理论的来源 6. 新公共服务理论的基本观点
7.新公共服务理论对我国政府改革的启示
1. 作者简介及著作版本 1.1 登哈特夫妇简介
罗伯特·B·登哈特 现任美国亚利桑纳州立大学公共事务学院教授，美国国家公共行政研究院院士并且担任美国许多州政府和地方政府在质量管理、战略规划和公共生产率等方面的咨询顾问。作为国际著名的公共行政学家，登哈特博士曾经担任美国公共行政学(ASPA)会长、中佛罗里达大学公共行政系主任、密苏里—哥伦比亚大学副校长以及密苏里州长的生产率咨询委员会主席，他还是美国公共行政学会全国公共服务运动组织的创始人和第一任主席。登哈特博士著述甚丰，迄今为止，已经出版了16本专著，其中有代表性的著作包括：《新公共服务》，《公共组织理论》等。
珍妮特·V·登哈特 现任美国亚利桑纳州立大学公共事务学院教授，她的教学和研究兴趣主要集中在组织理论，组织行为以及领导领域。
1.2 著作版本
《新公共服务：服务而不是掌舵 》
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译 者：丁煌
出版社：中国人民大学出版社 出版日期：2004-06-01 定价：25.00
2. 几个相关概念
公共产品与公共服务 服务行政 服务型政府 公共服务型政府 新公共服务
公共产品是指具有非竞争性和非排他性的产品。
非排他性是指一旦公益物品被提供出来，不可能排除任何人对它的消费。 非竞争性是指一旦公益物品被提供出来，没有必要排斥任何人对它的消费，因为该物品消费者的增加并不引起边际成本的任何增加。
公共服务是公共部门与准公共部门满足社会公共需要、提供公共产品的服务行为的总和。
服务行政（政府治理模式之一：统治行政—管理行政—服务行政）
张康之教授1998年提出
参见张康之：《行政道德的制度保障》，载《浙江社会科学》，1998（4）。
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服务型政府（服务行政模式的实践形态，是以服务价值为理念，以公共服务为主要内容的政府。）
张康之教授2000年提出。
参见张康之：《限制政府规模的理念》，载《行政论坛》，2000（4）。
2004年2月21日，温家宝总理在中央党校省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上正式提出“建设服务型政府”。
参见拙著《服务行政与服务型政府》（中国戏剧出版社，2006年版，宏图书店有售） 参见拙著《管理主义的终结——服务型政府兴起的历史与逻辑》（中国人民大学出版社，2007年版）
公共服务型政府（试图与经济建设型政府相对应，但不是一个科学的概念）
参见张康之：《把握服务型政府研究的理论方向》，载《人民论坛》，2006年 第5期。
“服务型政府”概念提出是中国学者的贡献
因此，新公共服务理论并不是中国服务型政府的理论来源。
张康之教授认为，服务型政府的建设应当在以下8个方面作出努力：
第一，不是控制导向，而是服务导向的政府； 第二，不是效率导向，而是公正导向的政府；
第三，是把工具效用与价值观照有机结合起来的政府； 第四，是包含着合作和信任整合机制的政府； 第五，是德治与法治有机结合的政府；
第六，是行政程序的灵活性与合理性相统一的政府；
第七，在行政人员的行为层面上，是行政自由裁量权得到道德制约的政府； 第八，是超越了回应性的前瞻性政府。
参见张康之：《把握服务型政府研究的理论方向》，载《人民论坛》，2006年 第5期。
公共行政的理论变迁：传统公共行政—新公共行政—新公共管理—新公共服务
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传统公共行政：威尔逊《行政之研究》、古德诺《政治与行政》、韦伯“官僚制理论”
追求工具理性（形式合理性） ，追求集中、标准化、一致性、普遍主义、形式主义、非人格化，并在理论和实践上广泛而大量地采用泰勒制的原则和做法。
新公共行政：沃尔多、弗雷德里克森等人。
主张社会正义和社会公平；主张改革的、入世的、与实际过程相关的公共行政学；主张构建新型的政府组织形态；主张突出政府行政管理的“公共”性质；主张“民主行政” ，并以此作为新公共行政的“学术识别系统”。
新公共管理的基本内容：
1.政府角色定位。新公共管理倾向于一种把决策制定（掌舵）和决策执行（划桨）分离的体制。
2.将企业管理的理念和方法引入公共部门。如目标管理、绩效评估、全面质量管理等,并希望用企业管理理念来重构公共部门的组织文化。
3.放松严格的行政规则,建立有使命感的公共组织。
4.新公共管理把社会公众视为政府的“顾客”,认为公共组织应坚持“顾客导向”,以“顾客满意”为宗旨。
5.加强公共部门的绩效评估。公共部门的绩效评估主要是以“3Ｅ”为标准,即经济、效率和效益。
所谓“新公共服务”，指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理论。新公共服务理论包括以下几个方面的基本观点：
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1．政府的职能是服务，而不是“掌舵”。 2．公共利益是目标而非副产品。
3．在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性。 4．为公民服务，而不是为顾客服务。 5．责任并不简单。
6．重视人，而不只是重视生产率。 7．公民权和公共服务比企业家精神更重要。
3. 新公共服务理论的提出背景
登哈特的新公共服务理论是在对传统公共行政理论和新公共管理理论进行反思和批判的基础上提出和建立的，它主张用一种基于公民权、民主和为公共利益服务的新公共服务模式来代替当前的那些基于经济理论和自我利益的主导行政模式，未来的公共服务将是以公民对话协商和公共利益为基础的，三者是紧密结合在一起的。但是登哈特的新公共服务理论本质上是对传统公共行政理论和新公共管理理论的一种扬弃，并不是全盘否定，它试图吸收传统公共行政理论的合理内核，尤其是在承认新公共管理理论实践的重要价值并摈弃新公共管理理论特别是企业家政府理论的固有缺陷的基础上，提出和建立一种更加关注民主价值和公共利益、更加适合于现代公民社会发展和公共管理实践需要的新的理论选择。他的新公共服务理论在当今的公共行政理论界具有十分显著的地位，它不仅帮助我们重新认识到公共服务的公共性，更使我们重新认识到公共服务主体的多元化。
4. 新公共服务理论的特色
它提供的是价值导向而非操作方案
核心价值：公共服务 理念而非实践、务虚而非务实
政治视角而非管理视角
公正而非效率
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公民本位而非政府本位
5. 新公共服务理论的来源
5.1 民主公民权理论 5.2 社区与公民社会的理论 5.3 组织人本主义和新公共行政 5.4 后现代公共行政
5.1 民主公民权理论
登哈特所倡导的新公共服务理论认为公民权涉及的是个人影响该政治体系的能力，它意味着对政治生活的积极参与。最近已经有越来越多的人们要求恢复一种基于公民利益而非自身利益的公民权，他们会关注广泛的公共利益，会积极地参与政府管理，这不仅会促进社会的进步，而且还会促进他们自己作为积极负责的人健康成长。
5.2 社区与公民社会的理论
社区已经成为美国人生活中的一个主题，在登哈特看来，美国的民主传统取决于存在着民主参与的公民，而且他们在各种群体、社团和政府单位中都很活跃。他认为要使社区的互动性在个人和集体之间起着调节作用，并使个人和集体保持一致，在某种程度上依赖于建立一套积极的“调解机构” ，它不仅关注公民的愿望和利益，而且
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还会提供一些将会使那些公民更好地为在更大政治体系中行动做好准备的经验。
公民社会是一种公民能够相互进行一种个人对话和评议的地方，这种个人对话和评议不仅是社区建设的本质，而且也是民主本身的本质。登哈特认为，政府对于促进社区建设和公民社会也具有重要的作用。政治领袖们不仅利用现代信息技术而且也利用一些更为常规的手段等多种方式接触公民。
至于公共行政官员是怎样与社区和公民社会相互影响的，登哈特认为：
首先，在存在着强大的公民互动网络和公民之间存在着高度社会责任和内聚力的地方，政府可以依靠现存的社会资本建立更为强大的网络，开辟新的对话和争论渠道，以及进一步就民主治理问题进行公民教育。
其次，公共行政官员能够为社区和社会资本的建设做贡献。当今的时代，公共行政官员的首要角色就是要建设社区，公共行政官员能够通过鼓励公民参与公共决策而对增进社会资本发挥积极的作用。
5.3 组织人本主义和新公共行政
在登哈特看来，过去的20多年中，公共行政学及其相关学科的许多学者都认为，对社会组织的传统等级制研究方法限制了他们对人类行为的认识视野，而且他们都批评官僚制，并且都在为管理和组织的研究寻求可替代的备选方法，同时这些方法都试图把公共组织改变成为更少地受权威和控制问题支配并且更加关注内部选民和外部选民的需要和他们所关心的问题的组织。
5.4 后现代公共行政
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后现代公共行政理论家主要信奉“对话”的理念，信奉公共问题通过对话要比通过“客观”测量或理性分析更有可能解决的观念。 因为我们在后现代世界中相互依赖，所以治理必定会越来越以包括公民与行政官员在内的相关各方之间开诚布公的对话为基础。为了使公共官僚机构恢复元气，并且使公共行政领域恢复一种合法性的意识，就需要增进公共对话。
6. 新公共服务理论的基本观点
新公共服务指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念，在新公共服务理论家看来，公共行政官员在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责，他们的工作重点既不应该是为政府航船掌舵，也不应该是为其“划桨”，而应该是建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构。具体来说，新公共服务理论有七项核心主张：
6.1 服务于公民，而不是服务于顾客
公共利益源于对共同价值准则的对话协商，而不是个体自我利益的简单相加。因此，公务员不仅仅要回应“顾客”的需求，而且更要关注建设政府与公民之间、公民与公民之间的信任与合作关系。
6.1.1 公民美德与民主公民权
当今的政治参与普遍都处于低落的状态，同时，对政府的信任度已经急剧下降，而且人们对于政治家的手段和动机似乎很冷嘲热讽。领导者与公民之间的隔阂似乎比以前要大得多。
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积极的公民权还可能会因政府的职业化及其对“专家”的日益依赖而受到阻碍。由于专家的意见日益被奉为解决现代政府所面临问题的必要手段，所以普通公民的意见便大大地贬值。在这种情况下，官员和行政人员便可能会倾向于漠视被他们当作缺乏明晰性和精致性而不予考虑的意见。
此外，普通公民本身也可能会被问题的错综复杂而难倒并且可能会感到自己没有什么贡献可做——即使他们的“常识”可能会极有价值。 最后，当今社会的极端复杂性使公民参与很难进行。谋生、养儿育女以及满足现代生活所有其他需要的压力意味着，许多人简直感到自己对政治没有足够的能量。在公共领域的参与需要时间，而且许多人都简直没有感到自己能够专门用必要的时间来使民主发挥作用。
培育公民参与的重要性：
只有通过积极的参与才能够最有可能达到最佳的政治结果。
通过参与，可以实现民主目标。通过对公民事务的广泛公共参与，公民们能够帮助确保个人利益和集体利益不断地得到政府官员的倾听和关注。此外，他们还能够防止统治者侵犯公民的利益。
民主参与可以增强政府的合法性。参与决策的人们更有可能支持那些决策和制定与执行那些决策的机构。
6.1.2 作为公民权扩大部分的公共服务
民主公民权的理想自早期就已经意味着公民为了促进社区的改善而应该承担的某种责任或义务。
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托马斯·杰弗逊说：“每一个人都应该为自己的国家服务，这样才能与大自然和运气给他带来的赐物相称”。这种民主理想显然假定了一种积极参与的公民，这种公民至少在某种程度上受一种承诺的推动去为别人服务并且为社区服务。
公共服务就是民主政体中所有公民所期待的美德的一个扩大部分。公务员或行政官员最好被理解为某种将公民的责任延伸到其一生工作之中的人。
如果行政官员能够从一个民主公民权的基础上获得其道德身份，那么他们就可以承担起一些特殊的角色和职责，其中包括对诸如回应性和责任这种问题的具体认识，而像回应性和责任这样的问题则是民主道德理念所固有的。
如果行政角色源于公民的角色，那么行政官员的责任就肯定有一部分在于帮助公民实现他们自己充分参与政体工作的公民责任。 尽管让公民参与所需要的时间会使行政官员感到恼火，但是，只有当行政官员把自己的角色视为一种主要是关注有效解决问题的技术专家时才会出现这种情况。如果他们认为自己的职责就是要使公民参与从事民主政体的工作，那么这样的努力就根本不会产生混乱。
6.1.3 老公共行政与当事人服务
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老公共行政主要关注的要么是服务的直接供给，要么是对个人行为或社团行为的规制。那些处在“接受”端的人们一般都被称之为“当事人”。当然，“当事人”这个词的意思是指“被提供职业服务的一方” 。 当事人被视为迫切需要帮助并且政府中的那些人通过公共项目的实施来努力地提供所需要的帮助。这种机构中的人们最终就不可避免地被视为在“控制着”依赖这种机构的人们。
6.1.4 新公共管理与顾客满意
这种把公民视为顾客的观点肯定符合那种对政治生活的自利解释：该观点认为，政府最终反映了主要是分离的并且效用最大化的个人自身利益的聚合。
奥斯本和盖布勒认为，顾客驱动的政府优越于官僚制政府，因为前者具有更负责任、更多创新、有可能产生更多服务选择以及更少浪费的优点。
利用“顾客服务”的言词和方法既具有实际困难也具有理论困难。首先，选择的概念对于顾客这个经济学概念来说是必不可少的。一般来说，在政府中，如果说存在有可供选择的备选方案的话，那也是很少见的。此外，由政府提供的许多服务都是具体的接受者可能不希望得到的服务，如收到一份有关超速行驶的传票、被拘禁等等。就连对政府顾客的识别也很成问题。谁是一个地方卫生部门的顾客？是去诊所看病的人？还是可能会担心某一种健康危险的公民？是医生和护士？还是地方的医院？是普通公众？还是上述的所有这些人和机构？就连列举所有潜在的顾客也会表明另一种困境：政府的所有顾客似乎都具有不同的利益需求。例如，在政府服务的直接接受者与那些必需支付支票的纳税人之间常常存在着利益冲突。当然，有些政府服务——例如，对外政策或环境保护——-与个人顾客没有联系；一旦提供了这些服务，那么它们就是为所有的人提供的，无论你想要还是不想要。
对顾客取向提出的最重要的异议与责任有关。在政府中，公民不只是顾客；他们是“所有者或主人” 。
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政府必须对更大的公共利益负责——而不仅仅是对个别消费者或顾客的利益负责。无论如何，责任的问题都是至关重要的。
6.1.5 新公共服务与对公民的优质服务
新公共服务认为，政府不应该首先或者只是关注“顾客”自私的短期利益，扮演着公民角色的人民必须关注更大的社区，必须致力于一些超出短期利益之外的问题，并且必须愿意为他们的邻里和社区所发生的事情承担个人的责任。
另一方面，政府也必须关注公民的需要和利益。总之，新公共服务试图鼓励越来越多的人们去履行他们作为公民的责任，进而特别关注他们的声音。
6.2 追求公共利益
公共行政官员必须致力于建立集体的共同的公共利益观念，这个目标不是要在个人选择的驱动下找到解决问题的方案，而是要创造共享利益和共同责任。政府的作用将更多地体现在把人们聚集到能无拘无束、真诚地进行对话的环境中，共商社会应该选择的发展方向，还有责任确保经由这些程序而产生的解决方案完全符合公正和公平的规范，确保公共利益居于主导地位。
6.2.1 什么是公共利益？
在公共利益的规范模式中，公共利益就是一个决策的道德和伦理标准。
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废止论的公共利益观则认为，公共利益这个概念既没有意义，也不重要。
政治过程理论认为，公共利益就是通过一种允许利益得以集聚、平衡或调解的特定过程来实现的。
基于共同价值观的公共利益表明了一个不仅仅包含特殊利益团体的相互作用而且还包括共同的民主和宪政价值的过程。
6.2.2 老公共行政与公共利益
在老公共行政中，公共服务被认为是一种价值中立的技术过程，而且行政官员的权威就是专长的权威。
在老公共行政中，公共利益是由民选的政策制定者来界定的。人们假定行政官员能够通过以尽可能最有效率、最科学、最具有政治中立性的方式执法来最好地为公共利益服务。尽管行政官员在执行立法政策中解决特殊利益团体之间的冲突时需要注意公共利益，但是这种观念认为他们的裁量权应该受到限制。公共行政官员在调解特殊利益团体时常常会扮演着一种主要是消极的角色，而且仅当有必要允许采取行政行动的时候，他们才会扮演这种角色。
6.2.3 新公共管理与公共利益
当新公共管理开始把公民当作类似于顾客来考虑并且把政府当作类似于市场来考虑的时候，谈论公共利益和按照公共利益行事的需要基本上就没有了。
公共选择理论家们就常常会否认作为一个概念或理想的公共利益有意义，而且他们实际上甚至还会怀疑公共利益是否真的存在。他们的论据是，在一个类似市场的场所中的个人选择优于基于共同价值观的集体选择。
他们的这种公共利益观常常会很明显地被界定为废止论的观点。
6.2.4 新公共服务与公共利益
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在新公共服务中，公共行政官员不是公共利益的单独主宰者。
政府的角色在于确保公共利益居于支配地位，确保公共问题的解决方案本身及其产生的过程都符合正义、公正和公平的民主规范。
6.3 重视公民权胜过重视企业家精神
与视公共资金为己所有的企业家式行事方式相比，如果公务员和公民都致力于为社会做出有意义的贡献，那么公共利益就会得到更好的实现。新公共管理理论鼓励公共行政官员采取企业家的行为方式和思维方式，这样会导致他们所追求的目标只是在于最大限度地提高生产率和满足顾客的需求，而新公共服务理论认为行政官员不是他们机构和项目的企业所有者，政府的所有者是公民。行政官员有责任通过担当公共资源的管理员、公共组织的监督者、公民权利和民主对话的促进者、社区参与的催化剂以及基层领导等角色来为公民服务。他们不仅要分享权利，通过人民来工作，通过中介服务来解决公共问题，而且还必须将其在治理过程中的角色重新定位为负责任的参与者，而非企业家。
6.3.1 一种治理的观点
国际市场或全球市场的扩大，已经使得一些新的问题可以为公众所关注。 福利国家已经进行了重构，因此政府本身不再是提供服务的主要角色。
技术已经使得公众有可能获得越来越多的机会接触政策过程，人们不仅能够更容易获得信息，而且能够利用这种信息产生更大的影响。
在这些情况下，政府的作用正在发生变化。传统的等级制政府正在让位于公共利益的不断分散。控制正在让位于互动和参与。今天，国家政府、州政府以及地方政府都在与成千上万的公民、其他的公共机构、私人公司以及非营利组织一道从事治理。
6.3.2 老公共行政与行政官员的角色
在老公共行政之下，行政官员是政策过程中的勉强参与者，他们在明显地对公共政策具有实质性影响之后很久都保持他们的中立地位。
为了计算最优的政策选择，我们可以开发一些具体的分析工具。其结果就是，从通过政治来处理问题变成了通过管理来处理问题。
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6.3.3 新公共管理与行政官员的角色
新公共管理对行政官员之于政策发展的角色问题进行的探讨具有两个独特的方面。一方面，新公共管理认为，行政官员在政策过程中扮演着一种更为积极、主动的角色，即政策企业家的角色。另一方面，新公共管理又极力主张管理者要关注“顾客”的需求并且要尽可能地把政策建构得使顾客能够选择，也就是说，要通过把那些政策备选方案转变成为市场选择来使尽可能多的选择进一步退出政治领域。
6.3.4 新公共服务与行政官员的角色
行政官员应该鼓励公民积极参与政策过程。 行政官员负有一种帮助教育公民的责任。
作为民主治理的一种积极参与者，行政官员负有倾听公民声音并对其话语做出回应的责任。
6.4 思考要具有战略性，行动要具有民主性
战略地思考、民主的行动：即符合公共需要的政策和计划，通过集体努力和协作的过程，能够最有效地、最负责任地得到贯彻执行。通过对公民教育方案的参与以及对公民领袖更广泛的培养，政府可以激发人们重新恢复原本应有的公民自豪感和公民责任感，而且这种自豪感和责任感会进一步发展成为在许多层次都会出现的一种更强烈的参与意愿。
6.4.1 历史视角下的执行
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在早期，公共机构的唯一目的就是执行政治上决定的政策和项目。
直到20世纪70年代出现了政策研究，公共组织才被当作政策的执行者发挥作用。
6.4.2 老公共行政与执行
按照公共行政的正统观念，行政过程与执行很少有区分。执行就是由公共行政负责的事务。
第一个假定就是政策执行的过程是自上而下的，等级制的以及单向度的。
第二，由于科学管理的影响和对正式组织的强调，人们的关注重心就放在了为了符合这些科学原则而控制行为上。最重要的价值就是效率：即以最低的成本提供符合法律的服务。
第三个假定是执行不是政策过程的组成部分。(根据政治/行政二分法规定的)行政过程和政策制定是完全分离的。
6.4.3 新公共管理与执行
在受到新公共管理理论家称赞的主要执行方法中，民营化和共同生产是其中的两种，换言之，这两种方法使执行摆脱了官僚的控制并进入一个类似市场的活动领域。
新公共管理则实际上是从侧面寻求有效的执行——即从私人部门进入到公共领域，并且是从底部——从其顾客那里寻求有效的执行。共同生产是使公民参与公共服务的生产和供给。
6.4.4 新公共服务与执行
按照新公共服务的观点，执行的主要焦点是公民参与和社区建设。
由于政策执行中有并且必须有自由裁量权的行使，所以那种裁量权应该通过公民参与来为人们所知晓。
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6.5 承认责任并不简单
公务员不应当仅仅关注市场，他们也应该关注宪法和法令，关注社会价值观、政治行为准则、职业标准和公民利益。公共行政官员应该受到包括公民利益、宪法法令、其他机构、其他层次的政府、媒体、职业标准、社区价值观念和价值标准、环境因素、民主规范、公民需要在内的各种制度和标准等复杂因素的综合影响，而且他们应该对这些制度和标准等复杂因素负责。
6.5.1 老公共行政与责任
正式的、等级制的法律责任观。这种责任观所依靠的假定是行政官员不行使并且也不应该行使大量的自由裁量权。责任的焦点在于确保行政官员在履行其职责时坚持和遵守为他们确定的标准和规则及程序。
按照这种观点，对公众直接回应或者负责至少含蓄地被视为不必要的和不恰当的。经过选举产生的官员被视为只负责把公共意志转变为政策。公众在行政或者政策执行过程中很少有或者根本就没有直接的作用。在老公共行政中，负责的行政官员是那些拥有并依靠其专长和“中立能力”的人。因此，负责的行政行动就建立在科学的价值中立原则基础之上。
6.5.2 新公共管理与责任
新公共管理所倡导的责任观模仿了老公共行政的责任观，因为它依然依靠的是客观的测量和外在的控制。不过，它还是有一些重要的差异。第一，在新公共管理中，其假定是传统的官僚机构效率低，因为它测量和控制的不是成果而是投入。第二，公众被重新视为由各自都以一种服务于其自身利益的方式行事的顾客个体组成的一个市场。政府的责任就是为其顾客提供选择并且通过所提供的服务和功能来对顾客所表达的个人偏好做出回应。第三个差异就是依靠民营化。民营化政府中的责任系统就强调的是提供既可以使其顾客满意又能够以最有效益的方式产生预期成果的服务和功能。
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6.5.3 新公共服务与责任
新公共服务中的责任具有多面性，它要求承认公共行政官员在当代治理中扮演的复杂角色。
新公共服务中的责任表明要将公务员的角色重新界定为公共利益的引导者、服务员和使者，而不是视为企业家。 法律原则、宪政原则以及民主原则是负责任的行政行动无可辩驳的核心内容。
6.6 服务，而不是掌舵
公务员越来越重要的作用就在于帮助公民表达和实现他们的共同利益，而非试图控制或驾驭社会新的发展方向。 在新公共服务中，领导是以价值为基础的，而且领导是在整个组织中并且与社区共享的。这种对公共行政官员角色认识的变化对于公务员所面临的各类领导挑战和责任具有深远的意义。
6.6.1 正在发生变化的领导观
在当今的世界，越来越多的人们将希望参与影响他们的决策，在未来的世界中，情况也肯定是这样的。
领导正日益被视为不是等级制官僚机构中的一个职位，而是整个组织中（并且延伸到组织之外）出现的一种过程。 领导不只是涉及正确地做事，它还涉及到做正确的事情。
6.6.2 老公共行政与行政管理
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老公共行政的流行领导观是以一个行政管理的模型为基础的。
在层级节制的官僚制管理体制中，行政管理者基本上能够在组织中控制其下属的行为。我们可以在当时的企业组织中准确地找到这种对行政领导的解释之关键性的基本原则——统一指挥，等级制，自上而下的权威以及劳动分工。
6.6.3 新公共管理与企业家精神
奥斯本和盖布勒建议，政府应该日益离开一种提供服务的角色（他们将其称之为“划桨”）并且应该去关注政策开发（他们将其称之为“掌舵”）。
新公共管理的公共领导方法之另一个要素是它坚决要求将竞争引入以前属于政府“垄断”的领域。
6.6.4 新公共服务与领导
新公共服务把领导视为既不是对个人的控制，也不是对激励的使用。 领导不再被视为高级公共官员的特权，而是被当作延伸到整个团体、
组织或社会的一种职能。按照这种观点，所需要的是由整个公共组织和整个社会中的人们所实施的原则性领导。 基于价值观的领导；共同领导；是仆人，而不是主人。
6.7 重视人，而不只是重视生产率
公共组织及其所参与的网络，如果能在尊重所有人的基础上通过合作和共同领导的过程来运作，它们最终就更有可能获得成功。公共行政官员既不像传统公共行政理论所认为的那样只是需要保障和组
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织一种官僚职业的雇员，也不像新公共管理理论所主张的那样只是市场的参与者，他们的动机和报酬远不只是一个薪水或保障的问题，他们希望与别人的生活有所区别，因此要分享领导权，它具有相互尊重、彼此适应和互相支持的特点。
6.7.1 老公共行政：利用控制来实现效率
老公共行政所依据的理念认为，效率是极为重要的价值，如果你不迫使人们去努力工作，那么他们就不会努力工作。
在20世纪初期，当时老公共行政是主导的模型，人们只是被期待遵守命令，而且通常，他们也的确是在遵守命令。公共职业被视为一种类似于私人部门职业的简单的报酬安排：为了换得一份稳定的薪酬，工人们会认真有序地执行所分配的工作任务。
雇员被当作是成本。因此，其目标就是要通过在提供尽可能最少薪酬和其他货币激励的同时从每一个雇员那儿获得最大产出来最大限度地降低劳动成本。其所强调的是效率方面的潜在收益，而不是该组织中工作人员的福利，更不用说公民或社区了。
6.7.2 新公共管理：利用激励来实现生产率
新公共管理依靠的是公共选择和委托—代理理论。它依靠经济理性来解释人的行为，而排除了认识动机和人类经验的其他方法。
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新公共管理认为，成功地影响雇员行为的惟一途径就是通过改变决策规则或激励以便把他们的自利改变得更加符合组织优先考虑的事项。
6.7.3 新公共服务：尊重公共服务理想
在新公共服务中处于核心地位的人类行为要素——例如人的尊严，信任，归属感，关心他人，服务，以及基于共同理想和公共利益的公民权——在老公共行政和新公共管理中都被降低了重要性。在新公共服务中，诸如公正、公平、回应性、尊重、授权和承诺这样的理想不是否定而常常是超过了那种把效率作为政府工作惟一标准的价值观。
7. 新公共服务理论对我国政府改革的启示
新公共服务理论可以为我们构建服务型政府提供一定的借鉴。它的7项核心主张基本上涵盖了服务型政府的主要特征。而我国在社会主义市场经济体制的初步建立和加入世界贸易组织后，越来越多的公共管理领域的学者和实践者都意识到，中国行政改革的目标选择应该是服务型政府的职能模式定位。最近几年，许多地方政府已经开始了建设服务型政府的实践，但由于这些努力还大多是行政体制改革的自然结果，而不是建设服务型政府的自觉。我们要通过行政体制改革和机构改革，转变政府职能，建设行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的政府。改革是需要理论指导的，所以，有关新公共服务的理论应该引起我国公共管理领域的研究和实践者的关注。
7.1 新公共服务理论对我国政府改革需要新的战略突破的启示
在中国正面临着社会转型和体制转轨的双重历史进程中，中国政府的转型是必然的。中国政府转型的目标是实现由管制型政府向服务型政府转变；由单一的经济建设型政府向公共治理型政府转变。而要实现这种历史性跨越，只能通
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过改革；而政府的改革要真正顺应市场经济发展的潮流，就必须有战略性突破。
7.1.1 政府改革要高度重视制度设计和整体设计
一方面要通过制度设计，对未来中国政府管理的模式、运行机制等带有根本性的问题，形成目标共识，如中国需要不需要走大部制管理的道路？中国需要不需要实行决策与执行的分离等。而过去我国的多数机构改革方案主要是针对当时面临的一些突出问题展开的，缺乏长远的制度性设计，甚至受到领导人个人喜好的影响，使一些深层次问题不断被积累。
另一方面，还要对政府改革、事业单位改革以及政府对民间组织的管理等，进行整体的设计。这是改变政府改革孤军深入最好的解决办法。如果不能把我国的公共事业发展、事业单位改革，整体纳入公共部门的功能设计中，不仅会影响新形势下我国公共事业的发展，影响事业单位自身的功能定位和发展目标，使事业单位的存在形态继续被扭曲，如普遍的营利性倾向等，而且也会继续成为政府改革的避风港。
7.1.2 真正树立法制在政府改革中的权威
早在1998年的政府改革中，我们就把实现政府机构、职能、编制的法定化，作为政府改革的重要目标和原则，有关中央与地方的财权、事权的划分，也是我们一直寻求法律解决的一个重要问题。但是在这方面，似乎只是成了一种口号，法制的权威似乎一直难以被真正树立。这种在政府管理方面法制严重缺位的问题，不仅直接影响了法制本身作用的发挥，更重要的是给政府机构、编制、人员方面的人为作用，提供了可能。从长远看，中国的政府改革如果没有法制的跟进，政府管理的规范化、科学化、民主化是很难实现的。
7.1.3 改进政府公共政策制定系统，使之真正代表公正、公平与正义
防止国家在公共政策制定中被俘获现象的出现，这是我国政府改革在市场化进程中遇到的新问题，但也许是解决起来最困难的问题之一，值得我们高度重视。否则我们不能理解，为什么在国家综合实力有了极大提高，人民生活水平有了很大改善的情况下，社会矛盾会如此突出？为什么在短短20多年的进程中，中国的贫富差距会拉得如此之大？对一个正处在发展过程的国家来说，我们的基尼系数超过美国，不能不说是我们的公共政策在分配制度方面的失败。至少是值得我们认真反思。正是从这个意义上，我们认为政府改革中的一个重要任务，就是重新思考构建我国的公共政策制定系统，使我国的公共政策制定的过程、公共政策的结果，都能最大限度地代表公平、公正和正义。
7.1.4 对官员要有更严厉的管理手段
要“严治官，善待民”。腐败产生有诸多原因，但权力集中、缺乏监督、惩治不力是其中较为重要的原因。
比如2005年查处的原财政部金融司司长，如果数数他担任的各种职务，会发现他是一个标准的官、商、学三位一体的人物。他既是拥有很大权力的财政部金融司的司长，还是汇金投资公司的六个董事之一，同时又兼任着几所研究机构、大学的硕士生导师，这样身兼多项要职而又缺乏有效监督的政府官
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员，出现腐败是很正常的。这从另一个侧面反映出，我们必须对政府官员有更加严厉的管理手段和措施。
7.1.5 防止政府旧体制的复归
在旧体制复归方面，我们尤其要关注公共财政的支出与旧体制复归之间的联系问题。有一个研究中美公共财政支出比较学者得出的研究结果，是很耐人寻味的。按照这个研究，2003年我国实际的公务和行政性支出，占国家全部支出的37．6％，而美国占12．5％；我国的社会管理和公共服务占25％，美国占75％；我国的经济建设占11％，美国占5％。有意思的是，中国在支出结构中，最不容易膨胀的是医疗、教育和社会保障，最容易膨胀的则是公务和行政性支出；而美国最容易膨胀的是医疗、教育和社会福利的支出，最不容易膨胀的则是公务和行政性支出。这就给我们提出这样的问题：如果我国的财政收入在三千亿水平的时候，我们把财政支出的主要部分用于维持国家的运转；如果到了三万亿的时候，仍然不能在涉及广大人民群众的教育、医疗就社会保障方面有明显的增长，继续在公务和行政支出方面保持着高增长的比例，不能不说是政府治理中的一个严重失误。因此，防止旧体制的复归，因该是我国下一步政府改革中一个不容忽视的重要问题。
7.1.6 要跳出行政层面的单一思维， 解决政府管理中的深层次问题
过去是就行政而行政，没有跳出行政层面思考和解决问题，政治层面的问题严重滞后。许多问题，表面上看在行政管理层面，但问题的核心可能都就在政治层面。如急功近利、形象工程、弄虚作假，以及把经济建设为中心，演变为以GDP为中心等，都是现行干部选拔制度弊端的必然产物。只有跳出行政层面，比如说从政治体制的高端寻求解决问题的对策，深化政治体制改革，才有可能使政府改革产生质的飞跃。从这个意义上说，深化政府改革的战略性突破，必须依赖于政治体制上端改革的推进。
7.2 新公共服务理论对我国公务员制度的启示
一国政府采用何种管理模式，由其社会发展的整体水平及其政治文化背景所决定。中国正处于从农业社会向工业社会的转变阶段，正处于市场化和工业化、法治化、民主化的发展阶段，在这样的阶段，我们最缺乏的是适应工业化过程的政府管理制度，而官僚制恰恰是与工业社会相适应的一种管理模式。官僚制所倡导的专业化、职业化、法治、效率等理性价值恰恰是我国政府管理体制所缺乏的。因此官僚制在现阶段的中国有其适用性。
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与此同时，我们也应看到，我们正面临着全球化和信息化的严峻挑战。现代通讯和信息技术革命以及全球化对政府自身的组织结构、运行方式、工作行为都产生了深刻的影响。政府惟有创新自己的组织结构、运行方式、工作行为才能有效回应这种挑战。西方政府再造正是在这种大背景下兴起。中国政府官僚制本身有其与生俱来的缺陷，使其无法快速、及时有效地回应全球化和信息化时代的挑战。因此有必要吸收和借鉴一些新公共服务的理论和方法以克服其缺陷，增强官僚制的适应性和灵活性，从而建构起既立足于现实，又能适应社会发展趋势的新型公务员制度。 为此，我国公务员制度需实现如下创新：
7.2.1 理念创新：从控制导向到服务导向，充分回应民众的要求是政府存在的目的。
全心全意为人民服务是我国政府及其工作人员行动的根本宗旨。但由于长期的封建专制和高度集权的计划体制影响，政府及其工作人员更多的是权力本位、官本位的观念，习惯的是控制而不是服务。政府改革应重新检讨政府存在的目的，彻底转变观念，树立“服务导向”的新理念，应以“人民高兴不高兴、人民答应不答应、人民满意不满意”作为政府的施政目标和考量，建设服务型政府。它意味着政府应该“把公民的需要和价值放在决策和行动的首要的位置上”，而不是把国家放在首要的位置上，“必须更加关注市民的需要和利益，并对这些需要和利益做出回应”。
7.2.2 制度创新：从集权人治到民主法治。
①从强化公务员服务意识出发，明确确立服务的内容和工作目标、服务标准、服务程序和时限，以及违诺责任。
②加强法制建设，实现公务员管理的法制化、规范化。大力推进依法行政，强化执法监督。
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③加强制度建设，实现公务员管理的科学化、民主化。健全竞争激励机制。完善新陈代谢机制。建立和完善监督约束机制。
7.2.3 管理方式创新：从以事为中心的管理模式转到以人为本的人力资源管理模式。
传统公务员管理模式主张以事为中心而忽视人，把人视为“执行指令”的机器或工具，管理过程强调的是严格监督控制。这种管理模式有其优点，但却扼杀了人的积极性和创造性，从而影响了组织绩效。因此西方各国从以事为中心的管家式管理模式转向以人为中心的公共人力资源管理模式。该模式将人视为组织的第一资源或说是最重要的资源，重视营造良好的有利于人成长的工作环境来激发公务员的潜能和创造力，使公务员有良好的绩效表现以及较高的服务品质，进而促使政府目标的达成和效能的实现，同时也促进人的充分发展。第一，授予权能，重视营造令人愉快的工作环境，并给成员更多参与组织决策的机会。第二，重视对公务员的培训，倡导学习，不断提升公务员的素质。第三，实现公务员管理的电子化。第四，实行绩效管理，建立结果导向的机制。
7.2.4 组织结构创新：从机械封闭式到弹性开放式。
人的行为受组织结构的制约，新型公务员制度的有效运行有赖于其组织机构的创新。原有公务员组织结构是高度集权的金字塔式结构，这样的结构必然会导致组织的封闭、开放性差，无法快速应对环境变化；会漠视民众的需求，会抑制人的活力和创造力。因此必须创新组织结构，构建一个弹性化组织结构。
其主要特点是：①对环境具有开放性和回应性，以公民的满意为导向。②政策制定与执行相分离，强调战略管理。③组织的扁平化，减少中间管理层级。④倡导分权或授权而非集权。⑤重视组织成员和公民的参与。⑥网状型的沟通与联系。⑦以团队精神而不是以命令与服从来达到整合与控制。⑧建立跨部门的功能组织或“虚拟组织”。⑨这种组织结构能充分发挥公务员的能力和潜能，使民众在任何时候、任何地点都能得到良好的服务。
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