上海市崇明区城市化进程中的生态环境建设探讨

analyses, problems herein were pointed out and relevant improvement measures were proposed so as to realise the cha ngeover of the man agerial mode for enhancing the con struction of Chongming eco-isla nd

towards a new level.Key words: Environment protection Environmental quality Ecological construction Managerial

mode Chongming District Shanghai City崇明区隶属于中国上海市，位于长江入海口，由

总体规划》（1999-2020年）,2001年10月崇明创建 崇明、长兴、横沙三岛组成，总面积1 411km2,其中 国家级生态示范区工作通过了考核验收，2002年3月

崇明岛是世界上最大的河口冲积岛，也是我国第三大

被国家环保总局正式命名为“国家级生态示范区” 121,

岛。崇明岛素有“长江门户”、“东海瀛洲”之美誉, 2013年10月，崇明通过国家生态区考核验收，成为

陆域总面积1267 km2,户籍人口近70万。上海市第1个“国家级生态区”。上海市委市政府按照党“十八大”提岀的推进中

党的十八大把生态文明建设提升到“五位一体” 国特色社会主义事业“五位一体”总体布局出发，按

的战略高度，提出了 “建设美丽中国，实现中华民族 照生态文明理念要求，提出了将崇明建设成“世界级 永续发展”的宏伟蓝图。2014年，国家全面启动生态

生态岛”总体目标。中央政治局常委、国务院副总理 文明建设，出台了《关于加快推进生态文明建设的意 韩正强调：“上海搞生态建设，不是对哪个模式简单的 见》和《关于开展生态文明先行示范区建设（第一批） 照搬，而是要引领一个方向，让崇明成为世界级生态

的通知》，崇明作为首批国家级生态示范区，在国家

岛。” “当前，崇明区在城市化进程中的生态环境建 级生态区的创建中发挥着示范引领作用。设已经初步取得了成效，但仍然存在着一些问题。探 1.2承担着上海“生态安全红线守卫者”的功能讨问题的解决方法在当前非常重要。上海市政府在《关于编制上海新一轮城市总体规划

指导意见》中指出，上海市生态空间发展已接近底限，1崇明区在城市化进程中生态环境建设的意义

1.1在国家级生态区创建中发挥着示范引领作用第一作者宋华明，男，1979年生，2017毕业于国家开放

2001年5月国务院批复并原则同意《上海市城市 大学公共管理学院。—220—Shanghai Environmental Sciences上海市崇明区城市化进程中的生态环境建设探讨宋华明现状生态环境问题十分严峻，迫切需要通过划示生态保 护红线，维护生态安全、坚守生态底线、优化空间结 构、强化生态建设。崇明作为上海最大的一级生态空间 保护核心区，实施最严格的生态保护制度和管控措施， 将水源地、自然保护区、重点生态敏感区划入红线范

围，有效落实用地、产业、生态等管控边界红线，有效 落实上海“生态安全红线守卫者”的功能。1.3承担着“上海生态发展模式”的国际示范传播的

神圣使命崇明在建设世界级生态岛的过程中，不断摸索和 探索，构建了《崇明生态岛建设指标体系》，发布了 《崇明生态岛建设纲要（2010-2020）》、制定了《崇明 生态岛建设纲要主要评价指标统计实施办法》，并围 绕资源、能源、环境、产业、基础设施、公共服务等 六大行动领域，提出分阶段目标，力争到2020年形

成自然生态健康、人居生态和谐、产业生态高端、国 际竞争力强、引领示范作用突出的可持续发展岛域的

基本格局。2014年3月，联合国环境署在上海发布了 《崇明生态岛国际评估报告》，旨在向世界总结推广崇

明生态岛建设模式和经验，标志着本市生态发展模式 得到了国际认可131,必将发挥示范引领作用。2崇明区在城市化进程中生态环境建设的主

要成效近年来，崇明区遵循“环境优先、生态立区”的

宗旨，紧紧围绕崇明生态岛建设纲要、“环保三年行动

计划”等确定的总体思路，始终坚持一手抓建设、一 手抓保护、一手抓发展、一手抓和谐，做强生态经济，

优化生态环境，共建生态文明，并在采取有力的措施 下，强化建设项目管理，完善管理机制体制，基本形 成了污水、废气、固废治理、森林覆盖等环境基础设

施体系和生态发展格局，重点区域环境整治效果明显，

全区整体环境质量持续提高。主要表现为以下几点。

2.1环境质量明显改善大气环境质量逐步改善，优于全市平均水平。崇 明大气各污染物中二氧化硫、二氧化氮和可吸入颗粒

物（PM】。）在全市各区中均处于较低水平。全岛空气 中负氧离子浓度超1 000个/cm3；水环境质量保持全

市最优水平，骨干河道水质稳中趋好，崇明岛市级河

道（环岛河）和区级河道（十竖）总体达到m类水功 能区水质标准，饮用水源地水质达到皿类水标准；声

环境质量保持稳定，崇明岛区域环境噪声按照2类功 能区标准评价，达标率为100%,各功能区环境噪声

均达到相应标准，道路交通噪声达标率保持稳定。

2.2污染物总量控制目标基本完成近年来，崇明区严格执行“批项目、核总量”制

度，实现新上项目“增产不增污”。继续狠抓结构减

排，对治理无望或不能完成治理任务的重点减排项目

一律关停。截污纳管、规模化畜禽养殖场、固废处置

等减排工程建设不断推进。工业企业污染得到有效治 理，污染行业所属的工业企业逐步向园区集中。继续

加大对污染企业行政处罚力度，进一步健全污染减排 监测体系建设，减排目标基本完成。2.3环保基础设施逐步完善环保基础设施建设力度不断加大。新建了供水

能力8万t/a的堡镇水厂与供水能力5万t/a的崇西水 厂以及2座水厂的输水管网。城镇污水处理率达到

84.7%,基本完成建成区直排污染源的截污纳管。开

展了崇明三岛固废处置基地建设，完善了崇明岛危险

废物处置系统。生活垃圾收集处置系统全覆盖，工 业固废综合利用率达到92.5%,医疗废物和危险废物

集中处置率达到100%。生活垃圾无害化处置率达到

100%。加大规模化畜禽养殖场粪尿资源化利用和综

合治理力度，重点推进生态还田和标准化建设，完成

20个规模化畜禽养殖场的标准化建设和综合改造项

目，并得到国家生环部的减排核定。2.4生态建设机制持续创新崇明区在国家生态区创建、“环保三年行动计划” 实施和污染减排目标落实等重大生态环境建设中明确

了由政府牵头、部门协调、上下联动、左右互动的工 作机制，从制度上形成了职能部门和基层单位共同参 与环保工作的推进格局。建立环境保护监管、监察、 监测三部门配合的联动工作制度。实施了环保责任考

核，加大了环保业绩在政府绩效考核和干部选拔考核 中的比重，切实转变重发展轻环保的观念。

2.5生态创建成效显著2011年10月，崇明通过国家生态区部级技术评

估，2013年10月，顺利通过国家生态区考核验收。 启动国家生态文明先行示范区创建工作，积极推动各

乡镇参与创建“国家级生态乡镇”。3崇明区在城市化进程中生态环境建设存在

的问题3.1环境质量仍有提升空间大气环境质量虽然优于全市平均水平，但在能源 结构调整和清洁能源替代上仍有改善空间，长兴电厂

—221—上浴疔必专常2019年 第38卷 第5期脱硫脱硝治理还未开展。部分高能耗、高污染、低附

加值的工业企业未落实关停并转。农村秸秆综合利用

率仍较低，农村田间秸秆焚烧较为普遍。骨干河道水质虽然总体得到改善，但部分河段水

质有所下降。村镇级河道治理效果不平衡，成效维持 时间较短。全区垃圾资源化利用率仍然较低，废弃资 源尚未得到有效利用。3.2生态环境建设资金投入不足崇明区财政每年安排生态岛建设相关经常性经费 为&11亿元，用于生态岛基础建设还本付息的资金

为10亿元。但仅2010-2012年，崇明生态岛基础建 设项目共95个，实际投入资金132.39亿元，需要区

财政配套资金达37.93亿元。在资金捉襟见肘的同时， 因崇明的经济条件本身远落后于其他区，更难以满足 生态环境建设和保护等工作的开展。3.3环境监管力度较为薄弱由于历史的原因，崇明的工业企业污染源布局比

较分散，部分高耗能、高污染企业尚未实施关、停、 转。环保机构队伍、环境监测网络、环境监管设施等

环保能力仍相对薄弱，环境技术标准、规范和政策机 制还不完善。3.4生态区建设的长效机制还未真正形成崇明生态区建设通过运动式、全民式创建已初战 告捷，今后进入常规化、常态化、规范化的阶段，需

要建立1套行之有效的长效机制，不断提升建设水平 和质量。但当前存在的一些问题不容乐观，如垃圾 池、垃圾箱更新和维护不及时，污水处理设施有时不 正常运行，农村秸秆乱烧乱抛现象还时有发生等。3.5公众环保意识还需增强近年来，崇明区通过生态创建，公众对环境污染

问题的关注度在不断提高，但公众对环境责任方面认 识还有所欠缺，学习环保知识、主动参加公益环保活 动的意愿还不够。4崇明区生完善态环境建设的措施和对策建设国家生态区，既是全区人民的殷切期盼，

也是落实科学发展观的必然要求，符合党的十八大 报告中提出的生态文明建设的根本方针，崇明在这 方面已先行一步且取得了一定的成效，并率先建成 国家生态区。为此，崇明应再接再厉，常创常新，

实现管理模式从“突击整治”向“长效管控”转变， 巩固建设成果，建立长效机制，把生态岛建设工作

推向新高度。—222—Shanghai Environmental Sciences4.1进一步健全组织机构，明确责任目标进一步建立健全领导组织机构，要做到机构不

撤、人员不换、队伍不散、责职不变，并不断调整充 实组织机构。建立健全区、镇、村三级组织网络，设

立专门办公室，明确专人负责，做到事事有人抓、工 作有人管、一级抓一级、层层抓落实、一抓到底、抓 出成效。要建立巩固生态区建设成果，不断创造新业

绩的目标管理机制，明确任务、明确责任、明确要求，

并把此项工作列入干部任期目标和政绩，作为“一把 手”工程，一年一考，兑现奖惩。4.2建立健全资金投入机制，不断加大投入巩固生态区建设成果，需要资金投入，要建立 健全科学合理的资金投入机制，在财力增长的情况

下，每年确保有一定比例的财力用于对生态环境建 设和基础设施建设的投入，不断扩大成果，延伸创

建范围和区域，让更多的人受益，享受生态环境带 来的实惠。要拓宽建设资金渠道，保障治理资金来

源，建立多元投融资渠道，形成政府引导、企业为 主和社会参与的环保资金投入运营机制。要建立生

态环境建设专项基金.增强财政资金在生态环境建

设中的激励和引导作用。4.3不断强化监督管理，加大执法力度加大环境执法力度，切实保障环境安全。一是要 严格把关，坚决杜绝高能耗、高污染企业入境，严格 落实国家产业政策，从源头上控制新的污染源产生;

对入工业园的企业严格执行“环评”和“三同时”制

度。二是要有效监管，落实环境安全责任，对在环境

执法中发现的问题，明确专人跟踪，限时督促整改， 确保企业达标排放。三是要严格执法，加大对污染企 业违法行为的追究和处罚力度，加大对污染严重、群

众反映强烈、影响民生的重污染企业治理力度。

4.4探索研究政策规定，建立长效机制结合生态区创建工作已取得的经验和做法，要 积极探索、研究出台推动和促进生态区建设的相关政

策，从创建规划、项目实施、资金投入、目标管理、 正常运行、成果考核等多方面统筹兼顾，研究制定配

套的政策和规定，形成规范性文件。对建设生态区工 作，要制定科学的考核办法，严格督查考核，纳入全

年工作目标，同部署、同分解、同考核兑现，确保生

态区建设工作年年有成效，不断上台阶。针对生态区建设工作存在的问题和不足，制定相

应的整改提高措施，并确保落实到位。运用行政和市

场化运作相结合的办法确保已建污水处理厂的正常运

Shanghai Environmental Sciences上海市崇明区城市化进程中的生态环境建设探讨宋华明行，真正发挥作用。加快秸秆转化利用，变废为宝，

4.5.3营造氛围，激发民众参与和支持生态区建设的

从根本上解决秸秆焚烧的问题。加快发展清洁能源， 热情推进风力发电、太阳能光伏光热利用，逐步形成以

充分利用各种宣传方式，强化对生态区建设工作 风能、太阳能、生物质能为主的可再生能源开发利 的宣传发动，利用墙报、板报、橱窗、标语、横幅等 用体系。有效形式，营造浓烈的氛围。利用媒体，及时宣传报 4.5不断提高公众环保意识，营造全民参与生态环境

道生态区建设工作中涌现的新人、新事、新风尚、新

建设氛围经验、新成果，发挥先进典型的示范带动作用，激发

4.5.1加强宣传，渗透环保意识人民群众参与和支持生态区建设的热情，推动和促进 通过举办专题讲座、张贴标语、印发宣传材料， 崇明生态区建设不断创造新的辉煌。以及在中小学增加环保教育课等多种形式，大力普及

环保知识。新闻媒体应针对崇明区生态环境建设中的 5参考文献难点、热点和重点问题，进行连续深度报道，对环境

［1］ 郭霞.崇明岛的大梦想［J］.封面故事，2014 (4)： 32.违法事件的曝光力度要进一步加大。［2］

马涛，陈家宽.建设崇明世界级生态岛的新探索［J］.生 4.5.2制定有效措施，强化环保意识态经济，2011 (3)： 177.［3］

曾刚.崇明生态岛建设解析［J］.中国环境管理，2014

制定有效的措施，提高公众环保意识和责任。对 (6)： 12.于焚烧秸秆、烟尘污水超标排放、乱砍乱伐林木及其

它破坏环境的行为，予以教育处罚，情节严重的应依 责任编辑张弛(收到修改稿日期：2019-10-09)法追究刑事责任。(上接第219页)预报提供更有力的保障。境在线监测工作也就失去了为环境治理提供指导的作

用，变得毫无意义，停留在为了监测而监测的工作

4污染源在线监测的发展趋势层次上⑶。所以，未来的在线监测系统应该能够在 4.1提高自动化程度，保障数据真实性数据审核完成后自动向环境监察部门发送各类异常

在线监测设备一方面正朝着便携式方向发展，为 情况，方便环境监察部门进行现场检查，让监测监

突发性环境事件提供持续有效监测，为现场检查提供

察形成1个有效闭环，实现环境治理一体化。实时比对；另一方面正朝着特征化指标发展，为环境 污染提供全方位数据参考，为环境治理提供更精准的

5结语依据。在线监测平台一方面由PC端向移动端发展，

虽然污染源在线监测经过一段时间的发展已取得

方便实现数据实时查看，异常情况实时提醒；另一方 了一定的成效，但同时必须认清现状，不断解决存在

面正朝着大数据整合发展，除提供传统月报年报外， 的问题，才能使其发挥更大功效。随着国家生态网建 还能提供个性化比对分析，如不同年份同一日期、同 设的推进，在线监测将迎来另1个黄金时代，此时必 一污染状况相同条件下的比对等。在线监测平台与现

须把握机遇，攻坚克难，为美丽中国贡献一份力量。场端有望实现实时传输、平台信息共享，不同部门无 需建立各自的平台，而是将1个大平台划分为多个子 6参考文献平台，进行数据转化，预警预报等。［1 ］唐梦涵.江苏省太湖流域水污染源自动在线监测探讨［几

这一系列的发展都有助于提高在线设备自动化程

染整技术，2017, 39 ( 6 )： 53-56.度，减少人工参与，保障数据真实有效并提高数据转

［2］梁伟业.我国环境在线监测的现状及存在的问题［J］.能

源与环境,2012 (2)： 89-90.化率。［3 ］于川.环境在线监测技术现状与未来发展趋势探讨卩〕.

4.2在线监测与环境治理同步，让数据服务环境资源节约与环保，2016 (6)： 102-104.环境在线监测工作的根本目的是指导环境治理, 如果后续的环境治理工作没有与其相配套，那么环

责任编辑 黄潇月(收到修改稿日期：2018-12-24)—223—