地方政府在构建区域创新体系中存在的问题及对策——以甘肃省为例

作者：王鸥，牛君

来源：《时代经贸·北京商业》 2016年第30期

一、引言

甘肃作为欠发达的西部省份，在传统产业的转型升级阶段、新兴产业的成长和积累阶段，经济结构矛盾的发展更为突出。2015年，甘肃省实现国内生产总值6790.32亿元，人均国内生产总值26165元，城市化率达到43 .19%，工业化率XJ26.19%，在“十三五”期间，甘肃省正处于从经济发展速度到发展方式转变、从规模扩张到提高发展质量、效益的转变时期，科学技术的发展已经成为一个对经济社会的影响越来越重要的因素，迫切需要以科技创新为核心的全面创新，因此为深入实施创新驱动战略，加快产业从低端到高端的转变，构建高效运行的区域创新体系，是增强甘肃创新能力的关键。

二、区域创新体系与地方政府作用

区域创新体系(Regional InnovationSystem，RIS)是指在一定的地域空间范围内，由参与创新的企业、政府、大学等研究机构及中介服务机构等行为主体组成，影响着区域社会、经济、生态等，并通过相互协作实现创新网络系统功能。强调相互协调的各创新主体在整个过程中，扮演着不同的角色。而政府作为区域创新的主体要素之一，由于它具有特殊的身份，可以完成其他主体不能完成的系统功能。因此，我们有必要明确地方政府昀作用，其主要内容有：

（一）内部作用

是指在区域创新体系内部，作为创新主体之一，和企业、大学等研究机构及中介服务机构直接发生各主体互动行为。其途径有：政府直接出资，组织具有关键性特点的技术项目攻关；分配地方财政资金直接投资大学等科研机构重点实验室的建设。这些都可被认为是在特殊情况下，地方政府为了让其他创新主体进入市场而降低风险的措施。

（二）外部作用

是指在区域创新体系以外，具备区域创新决策者和推动者、体系规划者、环境创建者、系统运行协调者等作用。主要包括：

第一，建立和完善促进创新的制度及政策体系。法律和政策具有强制性、普遍性、规范性的特点，是政府规范和协调各创新主体活动的重要手段。它的健全完善不仅有利于保护各创新主体的合法权益，而且监督管理着区域经济、市场活动的正’曾运行。

第二，创建一个良好的区域创新环境。合作良好的文化氛围，劳动力市场的大力完善，对人才的流动非常有利。从基础设施建设等领域着手，创造出有吸引力的人文、自然环境等。

第三，通过调控、监督管理、科技中介服务和其他措施，以确保区域创新体系的有效运行。

第四，制定区域创新战略目标、战略重点及战略措施等。

三、甘肃省在区域创新体系建设中存在的主要问题

相对落后的西部地区的甘肃省，多年来形成了资源型的产业结构，导致经济粗放增长，科技含量低，环境污染严重等一系列问题突出，因此加快全省区域创新体系的建设，是增强甘肃区域创新能力、提升竞争力关键。而然，目前在甘肃省所构建的区域创新系统中主要存在以下几个方面的问题：

（一）创新研发资金的投入强度弱

甘肃省是一个经济落后的省份，在12介西部省份和地区中，2000年的国内生产总值

983.36亿元，人均3838元，倒数第二；地方财政预算收入61.28亿元，略高于宁夏、青海、西藏三个省份，倒数第四；城镇居民家庭人均可支配收入4916元，倒数第三。2013年，我省研发投资66.92亿元，研发支出占国内生产总值比例是1.07%，全国第19。研发投资总额小于1/10的东部省份平均水平（792.46亿元），只有西部平均水平（118.27亿元）的56.58%。研发投资强度与东部地区平均水平(2.46%)差距较大，低于西部地区(1.13%)平均水平。

（二）技术创新的环境落后，创新体系活力不足

1、机构及科研创新基地很少。截至2015年，甘肃省内各类科研院所132家，拥个国家实验室1个，国家重点实验室10个，国家工程技术研究中心5个，省级工程技术研究中心10个，企业技术中心2个。然而和北京这样的省份相比，甘肃的科研体系非常薄弱。

2、教育水平低且人才地理分布、配置不合理

据统计2010～2013年甘肃省人均受教育年限分别为7.60、8.15、8.28、8.35，属全国倒数省份。与此同时，由于甘肃的地理、气候、生态等自然、生存环境恶劣，且缺乏舍理的人才激励机制和完善的激励手段等诸多原因，不仅出现人才总量不足、层次较低、高科技人才匮乏，特别是科技成果转化、技术研发和推广人才短缺的问题十分突出，并导致人才地理分布和配置不合理，在2002年，77%的专业技术人员集中在甘肃省兰州、天水、金昌等城市，64%的人员分布在教育、卫生和其他行政机构及国有企业。

3、专业技术人才的结构不平衡

第一，学历结构失衡。低学历人才相对过剩，受过高等教育的人才短缺。在2014年甘肃人才资源的产业布局来看，第一、第二、第三产业拥有大学教育的人数分别为0.34、19.75、64.09万人，占甘肃省大学教育总人数的百分比分别为0.11、23.76、76.13.

第二，专业结构失衡。农业、工程类技术人才占人才总数的20%，而文教卫生类占61%，直接影响了甘肃省产业结构的调整和优化。

（三）产业竞争力弱，技术创新任务艰巨

甘肃省工业企业的经济增长方式没有根本转变，资源型、高耗能企业多，新兴、高新技术企业少，如石化等原材料产业，占工业规模总量的70%以上；单一的产业结构，数字化水平低，竞争力弱；省行业产能过剩矛盾突出，如水泥、钢铁、电解铝闲置产能达到500万吨、400万吨相74万吨；核心技术和高端设备对外依赖性高，制造业创新体系不完善，产品科技含量低、附加值低，普遍缺乏市场竞争力。

（四）创新主体之间的协同效应不好，技术成果转化的能力弱

全省所属高校、科研机构等单位约有1588个，但大部分属于独立的研究行为。虽然政府加强了多个科研机构的协同合作，但对于单项技术产品研发、技术成果转化、以市场为导向的运

作还没有形成一个分工合作系统、协同效果不佳。据统计，2012年技术成果转化甘肃省内成交额占比43.73，输出省外成交额占比56.28%。表明甘肃技术成果转化能力较弱，导致流向省外。与此同时，在2012年甘肃1 140项技术成果的应用状况是，45.65%应用于技术服务，18.65Vo应用于合作开发，o．90%通过资本投资方式转化，5.29%通过产权转让方式推广，这些数据表明我省科技转化形式单一，产权转让、资本投资等方式没有成为科技成果转化的主要方式。

四、提高甘肃省区域创新能力的若干对策

（一）注重加强制度，政策等方面的建立和完善

促进政府依法制定、完善相关制度与政策法规，明确规划实施的责任主体和各种职能部门。优化区域联动和资源分配机制，规范科技创新与成果转化、人才激励、科技金融结合等法律行为，加大实施力度，努力推动相关政策落到实处；建立产权、政府采购、风险投资等一系列制度，形成完善的区域创新系统激励机制，合理引导和规范创新主体的行为；及时更新制定高新技术开发和技术政策；构建公共创业、创新政策环境和体制环境，加快建设甘肃省张掖市小微企业的创业创新平台示范基地。

（二）建立稳定增长的科技投入机制

改变科技经费的政府投资资金机制，并积极创造良好的投资环境，引发社会各方面的积极性，逐步形成政府资金作为指导，企业为主体的资金，银行贷款的支持，社会资本、引进国外资本为补充的多层面、多渠道的融资体系。

1、各级财政部门应确保科技投入的增长率高于财政收入的增长，严格监督管理资金，为政府目标的实现、在涉及国计民生的重大问题上给予资金支持。

2、企业要不断加大对研发中心和新技术、新工艺等资金投入，不断拓宽融资渠道，使企业成为技术创新的投资主体。

3、建立风险投资杌制，集中社会闲散资金，用于研究和开发活动。充分利用西部大开发的机会和我省开展的“互联网+”行动计划，扩大国际合作与交流，多方面地争取国际组织与外商支持和援助我省区域创新体系的建设，根据利益共享的原则，扩大渠道筹集资金。

（三）创建学习型城市活动，组建科技成果人才转化队伍

1、全省各城市范围内，开积极组织各企业、所属车间等进行学习，提高职工的知识文化水平；在城市社区进入特定的小区、家庭并开展各种学习活动，积极创建学习型城市。‘5 3

2、技术成果的转化是落实创新驱动发展战略的重要环节，为此加快培养和吸收科技成果转化人才势在必行。需要成立一个知识产权律师，专利和商标代理，技术经纪人和知识产权评估人的团队。改善人才流动机制，优化人力资源配置，提高水平和垂直流动性，避免在成果转化领域人才短缺，流失等问题的出现。

（四）促进科学技术的合作与交流

1、强化跨部门协同作用下的创新体系，提升技术创新能力

支持企业、高校及科研机构等创新要素的协同配合，合理配置内部资源，通过产、学、研、企的高效联盟，最终实现促进企业创新能力的提升。甘肃省以兰白科技创新试验区作为核心，

依托现有各类园区和工业集群，沿龙海一兰新一包兰一兰瀹线优化布局、培育大量的高科技工业园区，建立创新能力强的产业集群，以提高甘肃省产业结构的整体水平。

2、针对科技人员，实行“引进一走出”战略

通过完善人才服务体系，为创新创造良好的环境，吸引国内外科技人员来甘肃创业和发展，，吸引其先进技术，不断提高企业自身的能力；同时，鼓励具有实力和特色的企业、科研机构等积极参与“丝绸之路经济带”甘肃带建设，通过多方面、多角度的科技研究和合作开发、技术转让与合作、国际学术会议等形式深入开展国际合作、扩大交流。鼓励支持高校教师、科技人员到基层政府、企业挂职，促进科技成果的转化，在职称评定、科研经费等方面对其给予政策倾斜。