基本公共就业服务均等化促进充分就业的对策研究

研究

摘要：随着城乡二元经济结构的逐步打破，基本公共就业服务均等化成为促进充分就业的重要手段和必经之路。广东省作为改革开放的先行省份，在推进基本公共就业服务均等化方面取得了许多成就。但是，城乡间、地区间以及不同人群间的公共就业服务资源分布不均衡，使广东省促进充分就业面临着巨大挑战。本文在回顾成就和分析挑战的基础上，试图提出合理的对策思路。

关键词：基本公共就业服务 均等化 充分就业 对策 就业是民生之本，和谐之基。基本公共就业服务是促进社会充分就业的一个重要途径。从政府职责和扩大就业目标的内在要求看，只有通过基本公共就业服务均等化和就业扶持政策普惠化，帮助有就业愿望的人员实现就业，才能达到社会就业更加充分的目标。《就业促进法》对基本公共就业服务作了详细规定，基本公共就业服务均等化的实现有了法律上的保证。推进基本公共就业服务均等化，是加快统筹城乡就业步伐，缩小区域发展差距的直接动力，是建设和谐社会的重要环节，是

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贯彻落实党的十七大确定的实施扩大就业发展战略的重要内容。

一、广东省基本公共就业服务均等化取得的成就 改革开放30年来，广东经济一直保持良好的发展势头。凭借雄厚的经济和财政基础，广东省建立了覆盖面较为广泛的基本公共就业服务网络。县级以上公共就业服务机构均设有就业服务大厅、人力资源市场或职业介绍中心等“一站式”综合就业服务场所，所有市、县(区)和500多个乡镇(街道)劳动力市场信息网与省实现联网，初步实现“一点登陆，全省查询”。城乡劳动者平等的就业服务和援助制度初步形成。在全国率先建立城乡和省内外统一的就业登记管理制度及公共就业服务制度，对城乡就业困难人员实行统一的就业援助制度，率先出台《广东省“零就业家庭”就业援助办法》。实施城乡就业援助工程，帮助城乡就业困难人员实现再就业。

在注重基本公共就业服务网络硬件建设的同时，广东也逐步建立起具有自身特色的劳动就业法规政策体系。遵循“公平对待”的原则，把城镇与农村、本地与外地劳动者平等纳入法规调整范围，赋予城乡劳动者平等的权利待遇。颁布实施《广东省流动人员劳动就业管理条例》、《广东省职业介绍管理条例》等20多个地方性法规，涵盖了平等就业、劳动报酬、社会保险、维权等各个方面。20__年以来，陆续出台了60多个

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促进就业和再就业的政策文件。20__年，广东省政府下发了《关于进一步做好促进就业工作的通知》，在扶持下岗失业人员创业、完善就业援助制度、开发公益性岗位、建立城乡平等就业制度等方面取得重大进展。

二、广东省推进基本公共就业服务均等化面临的挑战 广东省作为我国经济最具活力的省份之一，吸纳的外来流动人口约占全国的1／3，多年来一直是吸纳流动人口的第一大省；但是，广东北部山区、粤西、粤东经济发展起步晚，与珠三角发达地带差距较大。流动人口规模庞大、服务和管理难度大、地区和城乡经济社会发展不平衡等因素。使得广东省在推进基本公共就业服务均等化的过程中面临着巨大挑战。主要表现在以下几个方面：

(一)基本公共就业服务资源分布不均

城乡之间及不同地区之间公共就业服务基础平台建设、人员配置和财政投入等分布不平衡，大量的优质服务资源集中在发达地区的城镇尤其是大中城市，以及少数发达的农村地区，而欠发达地区及广大的农村地区，基本公共就业服务资源相对匮乏。

(二)基本公共就业服务质量和水平不均

长期以来，政府提供的公共就业服务的重点放在城镇，城乡间基本公共就业服务水平差距较大，农村居民和外来人口、

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流动人口享受到的公共就业服务较少。不同地区公共就业服务现有的技术、设施条件及服务队伍状况的不同，造成地区及城乡间基本公共就业服务能力的差异，导致人们实际享有服务的水平和质量存在差别。

(三)基本公共就业服务体制二元化及权益不均

不同地区及城乡间公共就业服务状况的差异，在相当程度上是受到长期实行城乡分离的二元结构，就业安排体制实行城乡二元化，财政投入重城轻乡、重工轻农等政策和制度影响，导致城乡居民各种就业权益及公共就业服务享有的权益失衡。

三、推进基本公共就业服务均等化的内在要求

推进基本公共就业服务均等化，促进充分就业，要求区域间公共就业服务资源均等化，城乡间公共就业服务体系一体化，各类劳动者享受公共就业服务权利公平化。具体而言，在实践中应着重把握以下几点：

(一)公平与效率并重

公平确保按照基本的社会价值目标配置公共就业服务资源，效率则保证经济社会整体较高的投入产出比。二者具有内在一致性，效率为公平的实现提供物质基础，公平反过来促进效率的进一步提高。

(二)统筹兼顾，重点突破

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统筹城乡、发达地区和欠发达地区公共就业服务，重点解决城乡公共就业服务均等化，打造城乡一体的优良的就业服务环境，着力提高劳动者技能素质和就业能力，为劳动力在城乡、区域及产业间灵活转移提供软硬兼优的服务平台。

(三)以政府为主导，有效整合市场和社会资源

公共就业服务覆盖面广，投入量大，其均等化的实现关系到亿万民众的生计，必须以政府为主导力量，创新财政投入机制，加大财政支持力度；在此基础上，有效整合市场和社会资源，确保均等化顺利实现。

(四)量力而行，尽力而为，循序渐进

目前，广东存在着常住人口多、人口流动性大、劳动力整体素质偏低、不同区域及城乡间公共就业服务水平不均衡以及产业政策调整对劳动力转移就业要求高等实际困难。因此，必须合理规划，量力而行，尽力而为，循序渐进，建立基本公共就业服务均等化的长效机制，确保均等化促进充分就业的可持续性。

四、广东省基本公共就业服务均等化促进充分就业的对策思路

(一)完善公共就业服务制度和体系。增强政府职能部门的公共就业服务供给能力，以高供给效能促进服务均等化

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一是有效发挥政府在基本公共就业服务中的主导作用。加大财政支持力度，构建规模更大、档次更高、覆盖更广的公共就业服务平台，营造良好的就业服务环境，推动公共就业服务高效供给。在正视区域、城乡基本公共就业服务水平存在一定差距的前提下，在全省统筹制度安排。保持各地平衡发展。参考国内外先进经验，给予欠发达地区和农村地区政策上的倾斜照顾，逐步缩小基本公共就业服务在城乡、区域和不同社会群体之间的差距。

二是逐步提高政府购买公共就业服务成果的比例。积极探索购买公共就业服务的方式，以分区域方式培育市场化的公共就业服务机构，通过招标采购、合约出租、特许经营、政府参股等形式，将原由政府承担的部分公共就业服务职能交由市场主体行使。尽快把某些公益性、服务性、社

会性的公共就业服务职能转给具备一定条件的非赢利性民间组织。

三是不断满足公众日益多样化的服务需求，提高公共就业服务的效率和公众满意度。重点运用互联网技术建立全省统一的基本公共就业服务供给信息平台，改善基本公共就业服务供给的技术手段。

(二)创新公共财政投入分配方式，增强公共就业服务均等化的资金保障

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一是完善分税制财政体制，探索改革财政管理体制，为均等化的实现提供财政基础。按照党的十七大确定的“健全中央和地方财力与事权相匹配的财税体制”的要求，完善省以下分税制财政体制，适当扩大地方财政的权限和财力，使各级地方政府在均等化的实现过程中拥有与事权对等的财力保证。探索改革财政管理体制。变本级财政为辖区财政，落实各级政府辖区财政的公共就业服务均等化责任。为实现均等化提供切实的财力支撑。

二是完善转移支付制度，增强基本公共就业服务的均等化的资金保障。改革以税收返还为主要形式的转移支付制度。加快形成统一、规范、透明的财政转移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例，切实加强县乡政府的财政保障，增强农村基层政府提供基本公共就业服务的能力。

三是根据就业形势变化和就业服务需要，健全基本公共就业服务管理经费保障制度。通过理顺全省的财政管理体制，探索实行省级直接对县的财政管理体制模式。优化政府之间的财政转移支付机制，按地区承担的就业服务工作量合理分配促进就业专项资金等各种公共就业资金。多渠道筹措公共就业服务管理经费，合理调整经费的支出结构，建立稳步增长的公共就业服务经费投入机制。加强对基本公共就业资金的监督监察，

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保证专款专用。简化拨付使用手续，完善支付办法，提高资金使用效率。

(三)创新失业保险基金使用模式，建立积极就业型的失业保险制度

一是创新资金使用模式，扩大失业保险资金促进就业的对象范围。探索将财政就业专项资金和失业保险基金分别投入的“双轨制”模式改为促进就业专项资金以失业保险基金为主体的“单轨制”模式。失业保险基金结余数量较大的珠三角各市，可以将失业保险基金作为政府促进就业资金的主渠道。逐步扩大失业保险促进就业资金的受益群体范围。促进就业的对象可以逐步由领取保险金期间的失业人员，先扩大到所有参加失业保险的人员，进而覆盖所有登记失业人员，情况允许的地区可进一步覆盖农村富余劳动力。

二是提高失业保险促进就业资金的支出比例，增加失业保险促进就业的支出项目。在保证失业保险待遇支付的前提下，可探索将失业保险促进就业资金的支出比例提高到不超过上年度失业保险费征缴总额的30％，结余多的地区还可将比例提高到滚存结余的30％－50％。少数结余不足或收不抵支的地区可以通过财政途径另外拨付资金予以支持。支出项目可由各地市根据实际情况在全省统一规定范围内自行选择。珠三角发

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达地区可以先行一步，标准可以适当提高：东西北和北部欠发达地区应积极创造条件，增加适合当地情况的支出项目。

(四)完善服从和服务于产业政策调整的基本公共就业服务均等化制度，优化全省人力资源配置和就业结构

一是建立完善公共就业服务均等化制度与产业升级、转移和人口优化互促共进的良性机制。着重研究产业和劳动力“双转移”战略背景下的就业服务需求变化趋势，提供适时高效的公共就业服务。加强职业技能培训、创业服务、职业介绍和就业培训等服务手段，加快建立“双转移”背景下的以城乡劳动者就业与失业登记、就业准入资格、就业扶持政策、就业服务待遇和参加社会保险“五个统一”为主要内容的城乡劳动者平等就业的管理和服务制度。

与既有成熟的规章制度有机衔接。推动失业人员凭《广东省就业失业手册》进行劳动合同备案和享受政府提供的就业、教育、居住、卫生(含计生)、医疗等公共服务及扶持政策。提高就业服务的针对性，逐步完善跨地区信息沟通机制，引导用人单位合理用工，促进劳动力有序流动。

二是扩大公共就业服务政策扶持范围和对象。推行就业援助实名制和承包制。建立并完善就业援助的有效机制，加快制订出台全省就业困难人员就业援助工作规范，建立标准化和规范化的就业援助工作流程。推动建立公益性岗位申报制度，以

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社区公益性服务岗位的开发为载体，大力创办形式多样的援助载体，提高特困人员托底安置能力。

三是加大职业技能培训和智力扶贫在公共就业服务中的力度，促进全省人力资源素质结构和区域结构的改善。对转移就业的农村劳动力逐步实现及本省每年未能继续升学的初高中毕业生实行半年至3年的技工教育或职业技能培训，对在岗劳动者开展技能提升培训，对有创业愿望和能力的劳动者开展创业培训，最大限度地利用好公共就业服务补贴资金。

(五)建立政府公共就业服务绩效评价机制和效果跟踪反馈制度，确保公共就业服务均等化的高效推进

一是建立健全基本公共就业服务绩效评价体系。包括公益性职业介绍、职业培训、失业保险和创业服务等方面的单项和综合评估。完善评估程序，严格规范目标制定、执行、评估等环节。引入多元化的评估机制。坚持公开、透明的原则，以劳动者实现稳定就业为中心，以劳动者满意为尺度，积极引入外部评估机制。

二是将衡量各类劳动者就业状况的重要指标、基本公共就业服务数量和质量指标纳入各级政府绩效考核范围。逐步增加基本公共就业服务数量和质量指标的权重，约束和引导公共就业服务部门的行为。加强对公共就业服务决策活动的监督，完善监督制度和机制。

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三是建立基本公共就业服务支出绩效评价机制。从可支配的财力均等化和服务结果均等化两个基点衡量，从投人类、产出类和效果类三个层面分别设立多项评价指标。落实部门和人员责任，建立基本公共就业服务分工和问责机制。财政绩效评价部门要把各项指标落实到各个具体的业务部门，并将其作为部门预算中分配财政资金的重要依据。劳动部门要在财政绩效评价的基础上制定具体的问责操作程序，将基本公共就业服务评价指标列入本部门干部的政绩考核体系。

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