和谐社会视野中的当代中国政府

第４卷第７期　２００６年７月　经济与社会发展　ＥＣＯＮＯＭＩＣ　ＡＮＤ　ＳＯＣＩＡＬ　ＤＥＶＥＬＯＰＭＥＮＴ　ＶＯＬ．４．Ｎｏ．７　ＪＵ　Ｌ．２ｏｏ６　和谐社会视野中的当代中国政府　蔡益群，胡建华　［摘要］构建和谐社会进程中政府起着主导作用。主要表现为：实现和谐社会的目标需要充分发挥政府主体作用；解　决当前面临的不和谐问题需要政府主导；经济社会发展进入关键时期需要政府护航；现阶段公民社会发育不健全需要政府　培育。但是，在和谐社会建设过程中，政府自身存在比较严重的政府缺陷，表现为政府治理理念不科学，政府职能定位不舍　理，政府绩效评估不健全，政府腐败形势不乐观，政府行政不作为严重，从而构成了建设和谐社会的障碍。为此，必须进行行　政体制的改革，建立和建设人本型、有限型、阳光型、法治型、服务型、创新型、廉洁型、效能型的现代责任政府。　［关键词］和谐社会；政府缺陷；责任政府　［作者简介］蔡益群，江西理工大学文法学院讲师，硕士；胡建华，江西理工大学文法学院教师，江西赣州３４１０００　［中图分类号］１９０３４　［文献标识码］Ａ　［文章编号］１６７２—２７２８【２００６）０７—０１７１—０４　构建社会主义和谐社会，要建立健全党委领　衡情况，使公民在参与社会的过程中建立新的和谐　关系，共享经济增长成果，实现社会公平，和睦相　导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格　局。在这个新格局中，党委领导是根本，政府负责　是前提，社会协同与公众参与是动力。因此，为适　应构建和谐社会的要求，政府必须加强自身建设，　担负起和谐社会建设的主导角色，将执政党关于构　建和谐社会的战略部署转化为实际行动，有效整合　重要资源，协调好各方面的利益关系，推进经济社　会变革，履行公共管理和社会服务职能。　处，友好相邻；诚信社会需要政府加快信用体系建　设，形成和巩固社会普遍认同和相互信任的纽带．　消解政府和公民之间的冲突，化解人与人之间的不　睦，使全体人民平等友爱，融洽相处；安定社会需要　政府建设平安机制，努力营造团结和谐的政治环　境、安全稳定的治安环境、公平竞争的经济环境、规　范有序的法治环境、安居乐业的生活环境；人与自　然和谐相处的社会需要政府树立科学发展观，贯彻　一、　构建和谐社会进程中政府起着主导　可持续发展战略，统筹经济增长和生态环境保护，实现人口、资源、环境、生态的均衡发展。　解决当前面临的不和谐问题需要政府主导。　作用　实现和谐社会的目标需要充分发挥政府主体　作用。胡锦涛总书记指出：“我们要建设的社会主　构建和谐社会目标和任务的提出，是我国社会主义　事业的总体布局由社会主义经济建设、政治建设、　文化建设三位一体发展为社会主义经济建设、政治　建设、文化建设、社会建设四位一体。这种公共管　义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友　爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社　会。”…和谐社会需要权威和秩序，它要求，无论社　会发生何种变化，始终有一个核心的政治权威，它　有能力驾驭错综复杂的政治局面，使社会生活遵循　理战略目标和任务的扩展，有着深刻的时代背景。　它是由我国经济社会发展的新趋势和新特点所决　定的，具有现实性和紧迫性。从社会结构变迁角度　说，改革开放以来，随着体制改革的深人和社会主　义市场经济的逐步建立，我国的社会结构正在由单　一基本的秩序。从政府的角度来说，政府作为构建和　谐社会的主体，在构建和谐社会的过程中，作用非　常大，应当发挥主导作用。法治社会需要政府不断　完善法律制度，依照法律规则来治理社会，规约社　会成员和部门行为，形成良好的社会秩序；公平社　会需要政府确立利益均衡机制，缓解和化解利益失　性社会向分化性社会变迁，整个社会出现了剧　烈、持续、深刻的分化，表现为社会异质性增加、社　会不平等程度扩大和不和谐因素增加。在社会结　构分化过程中，不同社会群体的利益冲突增加，社　１７１　维普资讯 http://www.cqvip.com

会利益关系更趋复杂化，统筹兼顾各方面利益的难　度加大；公民的政治参与意识不断提高，对民主政　治和公共管理提出了新要求；人们思想活动的独立　性、选择性、多变性、差异性明显增强。这些问题得　不到解决，会直接影响社会的和谐稳定，影响党执　政的阶级基础和社会基础，影响到政府的合法性。　这些问题的处理需要诚信、有责任、高效能的政府。　政府作为国家行政管理和公共事业建设的中坚力　量，把握着社会主义政治建设的方向，掌握着社会　主义经济社会发展的命脉，政府建设与公共管理的　效能高低和质量好坏直接关系到一个地区和领域　乃至整个国家的发展状况。因此，构建和谐社会，　政府理应承担更大责任，发挥主导作用。　经济社会发展进入关键时期需要政府护航。　一些国家和地区的发展历程表明，在人均国内生产　总值突破１０００美元之后，经济社会发展就进入了　一个关键阶段。目前，我国改革发展正处于这样的　关键时期。发达国家的政府管理发展历史表明，建　设和谐社会是人均１０００美元后政府的一个重要职　责。发达国家政府职能发展经历了三个阶段　Ｊ：第　一个阶段是人均１０００美元时期自由竞争阶段的有　限职责阶段。第二个阶段是混合经济时期政府全　面社会管理职能阶段或称福利国家社会政策阶段。　这一阶段是至１９７８年左右人均ＧＤＰ增长到６０００　美元左右的阶段，这一阶段既是福利国家建立与完　善的阶段，也是市场经济发达国家经济高速增长的　黄金时期。这一阶段政府社会管理的基本特点和　主要经验是：建立完善的社会保障制度，建设福利　国家或福利社会；建立和完善基本社会关系管理制　度；建立资本与劳动合作的社会制度；完善社会主　要利益集团围绕国家政府与公共支出的多数表决　制度；同时，发展社会自治和社会自我管理。第三　个阶段是全球化市场经济时期政府社会政策改革　阶段或称工作福利国家阶段。这一阶段是１９７８年　后至今人均ＧＤＰ由８０００美元增长到２６０００美元　左右的阶段。从发达国家政府职能发展阶段看，我　国政府正应履行第二阶段的职能。未来１Ｏ到２０　年，我国经济的持续增长是可以预期的。但是，经　济社会的协调发展必须以解决日益突出的社会矛　盾为前提。因此，我国进入关键时期的经济社会发　展需要政府来保驾护航。　现阶段公民社会发育不健全需要政府培育。　政府是社会发展到一定历史阶段的产物，是从社会　中产生的，以维护社会公共利益、处理社会公共事　务为主要任务。因此，政府存在于社会之中，又是　】７２　社会保持自身存在和发展的工具。对于中国而言，　在政府和社会关系的转型过程中，由于政府长期以　来靠行政手段对社会进行管理和调控，对规范化的　法律手段和其他制度化调控方式用得相对少。短时　期内转换政府支配社会的关系模式必然受到来自　行政方面的顽强阻力。与此同时，社会也由于长期　以来听命于政府与执政党的安排，缺乏自主性和自　治性，一旦政府放松对社会的控制，给社会以自主　空间，人们一下子反而无所适从。我国现在公民社　会还存在诸多问题和困难，能力不足、独立性微弱、　鱼龙混杂，还难于承接政府转移的职能，满足社会　的需要，这就需要政府和社会各方面密切配合，创　造条件，采取积极措施，共同推动基层组织提高自　身的管理能力。　二、构建和谐社会进程中存在政府缺陷　和谐社会的建设要走很长的路。现代社会的　急剧转型和世界局势的风云变幻，使我们前进的道　路充满了艰辛、挑战和风险。这些问题和挑战也表　现于政府本身。政府不适应社会转型，无疑也将　构成建设和谐社会的障碍，这集中体现在以下　几个方面：　（一）政府治理理念不科学。中国传统的政府　治理理念是建立在计划经济的理论基础之上的，实　践一直遵循政治行政一元化即政治与行政不分的　方式，政府往往以政治的方式对待行政（如政策制　定），以行政的方式对待政治（如资源分配），由此　而产生的政府治理理念是一种“权威主义理　念”　。在这种理念的支配下，政府成了社会　惟一的权力中心，政府权力全方位扩张，侵占公民　权利空间，向社会生活全方位渗透，从而降低了社　会公众的政治功效感，成为政治冷漠的重要诱因。　在这种理念支配下的政府治理重管制轻服务，重效　率轻效能，法治行政缺失。　（二）政府职能定位不合理。当前，市场监管、　经济调节、社会管理和公共服务作为我国政府职能　转型的方向已经确定　。但是，一方面，地方政府　所秉承的计划经济时代经济建设型政府的传统具　有相当的顽强性，改变起来极其困难；另一方面。即　使在转变职能的改革中，政府容易不恰当地扩张自　身权力而忽略公共服务，如在一些地方，近年所倡　扬的政府四项职能，最为重要的后两项职能即社会　管理和公共服务就往往被漠视，而前两项具有强化　政府既有权力倾向的职能即市场监管和经济调节　维普资讯 http://www.cqvip.com

就容易得到重视。这意味着在构建和谐社会的全　过程中，不能不遇到政府旧有职能对于新职能的拒　斥和摩擦。　（三）政府绩效评估不健全。相对于西方发达　国家制度化、规范化和科学化的绩效评估而言，目　前我国的政府绩效评估还处于初始阶段，存在许多　有待解决的重大问题：第一，评估目标不明确。我　国的政府绩效评估缺乏系统的理论指导，导向不正　确，在实践中带有很大的盲目性。没有将绩效评估　作为整个政府管理流程中不可或缺的一个重要环　节，没有把政府绩效评估作为提高政府管理水平的　正面措施，而是将其作为一种消极的防御手段。第　二，评估内容不全面。目前我国政府绩效的考核以　单纯的经济指标为主，过多地强调了经济总量的增　长要求。至于人民的实际收入、就业比例、住房面　积、弱势群体的救助、环境的保护等一系列因素则　很少涉及。第三，评估体制不健全。我们国家对政　府的绩效评估，既没有明确的制度要求，也没有专　门的评估机构，政府绩效评估尚处于自发半自发状　态，政府绩效评估缺乏统一的规划和指导。另外，　我国政府绩效评估以官方评估为主，缺乏社会公众　的参与；在官方评估中，又是以上级行政机关对下　级的评估为主，缺乏各级各类行政机关的自我评　估，政府绩效评估过程不公开，具有封闭性和神　秘性。　（四）行政腐败仍然存在。行政腐败一直是我　们国家面临的一个突出问题，随着改革开放的深　入，我国行政腐败也开始呈现出新的特点，主要表　现为范围广、层次高、集团化、贪污金额巨大等特　征。由于对政府缺乏有效制约，以致腐败的严重性　仍然徘徊在警戒线上。由于政治制约的失效和权　力的滥用，使得公共资源被侵占，政府的公信力严　重下降，执政党的执政能力遇到严峻挑　战　３（　。这种状况如若不能限期控制，就可能　出现社会的政治离心力问题，影响社会稳定。　（五）政府行政不作为严重。政府得以存在的　基本依据是能够有效地保护公民的基本权利，这一　点在诸多现代政治学理论中得到了论证。例如自　由主义者霍布斯、洛克、卢梭直到罗尔斯，依照契约　论他们都强调“政府应该保障公民的生存权”。也　就是说，如果一个政府不能普遍地保护其辖区内公　民的生存权，那么政府就违反了原初契约，同时也　就失去了其存在的最根本的理由。因此行政不作　为现象的某种泛化会直接影响到政府的公信力，影　响到社会政治秩序的稳定，最终会危及到政府存在　的合法性。　三、变革政府缺陷。建设现代责任政府　构建和谐社会，需要一个负责任的政府，政府　应当是承担各种社会责任的行政机关　ｊ。一个责　任政府对社会来说是至关重要的。人们在设计理　想的政府模式时，提出过许多政府类型，如有限政　府、效率政府、廉价政府、服务政府、法治政府等等，　但是，最关键的还是责任政府。只要一个政府真正　成为责任政府，那么，它也就会是一个有限的、效率　的、廉价的、服务的、法治的政府　ｊ。责任政府是上　述政府类型的复合体，是上述政府类型建设的一条　中轴和主线，也是根本目标。构建和谐社会，需要　构建中国特色的现代责任政府。所谓现代责任政　府，“就是富有时代责任感、国家和民族责任感、群　众和社会责任感的、能够科学行政、民主行政、依法　行政、具有勤政廉洁、务实高效、公正透明、持续创　新、服务全民和社会等特点的、勇于承担责任且职　权有限的现代政府”　。现代责任政府具有如下　特征和标志：　１．人本型政府。在当代，一种政治生活方式和　政府管理模式要想被人承认是文明的，就必须坚持　以人为本。坚持以人为本，构筑人本型政府，就是　指政府在履行其职能过程中，必须关心人，尊重人，　把人的利益、价值、幸福和尊严置于政府决策的中　心位置。政府的一切工作都是为人而做，是为了人　的需要的满足，是为人的幸福，是为了人的全面自　由和发展。政府应始终关注民生福利，把人民的利　益置于至高无上的地位。　２．服务型政府。目前我国的政府类型从管理　内容上看，基本上还是经济建设型；从管理方式上　看基本上是管制型。在经济建设型政府的定位下，　构建和谐社会将会遇到强大的体制性障碍。只有　实现政府转型，才能打破体制性障碍，为构建和谐　社会提供强大的动力。政府转型的总目标，就是要　从经济建设型或者管制型政府转变为公共服务型　政府。所谓服务型政府，它是“在公民本位、社会本　位理念的指导下，在整个社会民主秩序的框架下，　通过法定程序，按照公民意志建立起来的以为公民　服务为宗旨并承担着服务责任的政府”　。　３．有限型政府。有限型政府是“在权力、职能　和规模上都受严格的宪法和法律约束和限制的政　府”＿ｌ０　。政府不是万能的，其本身存在着自身　难于克服的缺陷以及组织和功能上的限度。责任　ｌ　７３　维普资讯 http://www.cqvip.com

政府的有限性表现在职能的有限性和权力的有限　性两方面。在社会主义市场经济条件下，政府管理　方式要实现由微观管理、直接管理向间接管理、宏　系；反对为政不廉，权钱交易，以权谋私的行为。只　有做到清正廉洁，才能承担起对人民、国家和社会　的责任。　８．效能型政府。一个真正意义上的责任型政　府是一个具有强大行政能力和效率的效能型政府。　观管理的转变。政府的权力受到宪法和法律的严　格限制。那些属于私域范畴，或属于社会能有效管　理之事务，都是政府权力的禁地。只有市场失灵，　社会也无力管理，而政府管理具有比较优势的，才　归为政府管理的范围。　美国著名政治学家亨廷顿说：“当今世界各国之间　最重要的政治分野，不在于它们的政府形式，而在　于它们政府的有效程度。”－】ｌｊ　）一个缺乏能力、治　理低效甚至是无效的政府不单纯是一个弱政府，更　４．阳光型政府。现代责任政府是重诚信、守公　正、行公开的民主、透明的阳光政府。现代政府是　还是一个不道德的政府。资本主义国家的统治型　民主政治发展的产物，是经法定程序由公民选举产　生的，代表社会公共意志和利益，行使公共权力，执　行公共政策，必须做到诚信、公平、公正、透明地开　展工作，保证“每个人都有权利拥有最高度的自　由”，保证每个人都能免除他人意志的强制，保证每　个人都能获得与他的努力相称并为市场所肯定的　利益，保证社会的利益差距限制于对每个人都有利　因而也能被每个人所接受的程度。　５、法治型政府。人民的权利是一种自然权利，　是人民享有的不可剥夺的权利。但只有从法律上　得到明确保障的自由和权利，才能够真正成为权利　人自己的自由和权利。因而，建立法治政府，保障　自由和权利，是民主政治和市场经济发展的必然要　求，是人类文明与发展的标志。只有政府的一切行　为都用法律加以规范，才能保证政府权力的存在可　以正确有效地服务于人民的权利。　６．创新型政府。创新是一个民族进步的灵魂，　是一个国家兴旺发达的不竭动力。现代责任政府　需要持续创新的动力和活力，树立创新意识，建立　创新机制，尊重和鼓励人民群众的首创精神。现代　责任政府崇尚科学和真理，不断探索执政规律、社　会主义建设规律和人类社会发展规律，积极学习和　借鉴科学高效的管理思想理论和方法，采用现代化　手段，高效快捷地开展工作，力求取得最佳业绩和　信誉。　７．廉洁型政府。清正廉洁是现代责任政府的　显著特征之一，是对各级政府的最起码的要求，这　既是政府的一种政治行为，也是政府的一种精神　风貌。现代政府及其官员要经常自我反省，开展批　评与自我批评；正确处理公共利益与个人利益的关　１７４　政府尚且如此，作为社会主义国家以全心全意为人　民服务为己任的服务型政府更应如此，否则，所谓　责任必然流于空谈。基于此，在和谐社会建设的进　程中，政府应当着力提高行政执行力，增强政府施　政的有效性，力争有所作为，以取信于民。　［参考文献］　［１］胡锦涛．在省部级主要领导干部提高构建社会主义和　谐社会能力专题研讨班上的讲话［Ｎ］．人民日报，２００５　—０６—２７．　［２］辛向阳．和谐社会：一个中国式的创造［Ｊ］．当代世界与　社会主义，２００６，（１）．　［３］吴锦良．政府改革与第三部门发展［Ｍ］．北京：中国社　会科学出版社，２００１．　［４］温家宝、在十届人大二次会议上的政府工作报告［Ｍ］，　北京：人民出版社，２００４．　［５］汝信，等．２００４年：中国社会形势分析与预测［Ｍ］．北　京：社会科学文献出版社，２ｏｏ４．　［６］杨鸿和．论法治政府、责任政府、服务政府及政府职能　转变［Ｊ］．毛泽东邓小平理论研究，２００４，（７）．　［７］李景鹏．政府的责任和责任政府【Ｊ］．国家行政学院学　报，２００３，（５）．　［８］周庆行．论现代新型政府及实现的根本途径［Ｊ］．行政　与法，２００６，（２）．　［９］刘熙瑞．服务型政府：经济全球化背景下中国政府改革　的目标选择［Ｊ］．中国行政管理，２００２，（７）．　［１０］潘小娟．当代西方政治学新词典［Ｍ］．长春：吉林人民　出版社．２００１．　［１１］亨廷顿．变革社会中的政治秩序［Ｍ］．北京：北京三联　书店．１９８９．　［责任编辑：白云］