公共服务购买：地方政府与社会组织契约合作模式分析

管理ｓ财富Ｂ　ｃ　Ｍ　一购塑　公共服务购买：地方政府与社会组织契约合作模式分析　一买式一　咀一　张瑜李妍　（北方民族大学管理学院宁夏银川７５００２１）　瞧一　Ｉ摘　要】：本文运用深度访谈和个案调查相结合的研究方法，以银川市新纪元社区“孤寡老人扶助”项目为例，力图探讨在公共服务购　买过程－申，地方政府与社会组织合作模式的选择与实践，明确公共服务购买中地方政府与社会组织的关系、职责合作方式，分析公共服务购买　坚　盟一　实践中存在的问题并提出相关建议，为今后地方政府与社会组织公共服务购买的契约合作关系提供更多借鉴与参　独　依　【关键词Ｊ：公共服务购买；地方政府；社会组织；契约合作模式　立　赖　性　性　购　购　政府购买公共服务是在新公共管理、新公共服务、公共财政等理论　的问题等方面进行分析与探讨。买　买　　与实践的共同作用下，不断发展起来的一种利用市场手段有效提供公共产　（一）地方政府公共服务购买项目的活动内容　品的模式。所谓“政府购买公共服务”，是指政府将原来由政府直接举办　】、契约合作主体　的，为社会发展和人民日常生活提供服务的事项交给有资质的社会组织来　在此案例中，购买服务的政府部门是银川市金凤区民政局，其希　完成，并根据社会组织提供服务的数量和质量，按照一定的标准进行评　望借助新纪元社区的专业化服务来解决本辖区内孤寡老人的养老问题。　一一　　估后支付服务费用，是一种“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”　而新纪元社区是民政局下属的一个社区组织，位于银川市金凤区北京西　的新型政府提供公共服务方式。　路，现公寓建筑面积２７９８，一一５０平方米，房屋１１６闻，床位３００张，公寓以老年　一、地方政府购买公共服务方式的选择　人的晚年生活需求为导向，规范管理，大胆创新，精心服务，得到了上级　从理论上分析，政府购买公共服务共有四种模式，即根据承接公共　领导的肯定和广大服务对象的好评。　服务的社会组织相对于作为购买方的政府部门是否具有独立性，分为独　２、购买程序　立性服务购买与依赖性服务购买－依据购买程序是否具有竞争性，分为　本案例是公共服务购买过程中一个不十分符合规范程序的单一来源　竞争性购买与非竞争性购买。在本文的调查案例中，作为承接公共服务　采购，但是存在双向选择的过程。就地方政府方面来说，银川市金凤区存　的新纪元社区是一个相对独立的个体，在向政府购买公共服务过程中没　在着上百家养老院、老年公寓，该公寓并不能造成这方面的垄断。另外该　有经过招标等竞争性程序，故属于独立非竞争性购买模式。鉴于此，本文　区民政局并不是仅从新纪元社区一家购买了孤寡老人养老服务，也就是　将重点介绍有关独立非竞争性合作模式的内容，其它三种契约合作方式　说，政府部门会比较不同受托方的服务绩效，从而评定受托方提供服务的　在本文中不作进一步的介绍。　优劣，并确定是否要和该受托方进行继续合作，因此该社区存在潜在的　ｆ独立竞争性模式　竞争对手。就新纪元社区方面来说，作为一个社会组织，可以选择与个人　【独立非竞争性模式　合作、与其他企业合作以及与政府合作等多种方式。最终由于看中了政　府的信誉及资金优势，该社区选择和民政局签订合作协议。这个双向选择　ｊ依藕竞争性模式　１依赖非竞争性模式　的过程，虽然没有公开的竞争程序，但是已经存在一个竞争的市场，如果　进一步开放，必然走向公开竞争的规范程序。　独立非竞争性模式指的是购买服务的政府部门与承接服务的民间　３、购买服务内容　组织之间是独立的关系，通常表现为在发生服务购买之前，该社会组织已　自理级别：老人属于完全行为能力人，思维正常，活动自如。服务内　经存在，不是由购买服务的政府部门为了购买事项而成立。但是在选择程　容包括整理室内卫生、洗衣服、送开水、送饭、清洗、消毒餐具。　序上，采用非竞争性的方式，而不是面向社会公开招募。政府部门通常偏　半护理级别：老人头脑清醒，身体活动稍有不便。服务内容在自理　向于选择有良好社会声誉的组织，　级别的基础上，另增加了送倒洗脸水、洗脚水，负责刮胡须、剪指甲。　来降低购买的风险。　全护级别：老人思维基本正常，行动有些不便，有时大小便失禁　服　具体来说，独立非竞争性模式应该满足以下几个特点：（１）承接服务　务内容在半护理基础上，增加了穿衣、脱衣、洗脸、洗脚、洗头、擦身、倒　的组织是已存在的社会组织，因为购买事项而与政府部门发生合作关系，　便盆。　这些组织具有独立性，不依赖于购买资金生存。（２）购买的合意是双方相　特护级别：老人不能行动，完全依赖他人照顾。服务内容在全护级　互选择和协商的结果，没有公开的竞争过程。但是存在潜在的竞争市场，　别的基础上，另增加喂水、喂饭、翻身，负责处理床上大小便，擦洗全身。　政府可以更换购买的对象。换句话说，这些社会组织具有可替代性，并不　４、评估机制　具有垄断地位。（３）具有专业优势、高效率的管理模式和良好社会声誉的　虽然金凤区民政局与新纪元社区间有正式的服务购买协议，但是　社会组织成为政府选择的首要对象，它们提供的公共服务也使该模式在　并没有形成专业的、系统的评估，现在的主要评估形式是金凤区民政局　某种意义上更加接近政府服务购买的初衷。（４）承接服务的组织具有独立　不定期派专人进行实地检查和暗访，新纪元社区每个月向民政局做一次　地位，在服务提供过程中也承担独立责任，政府只充当监管的角色，因此双　书面的情况汇报。通过这些方式帮助委托方金凤区民政局及时了解新纪　方在权责上有一定程度的明晰。　元社区提供养老服务的情况，对其服务提供情况进行评估。　二、地方政府公共服务购买的实践　（二）地方政府公共服务购买的实施效果与存在问题　本文以银川市新纪元社区的“孤寡老人扶助”项目为例，分别就契　１、地方政府公共服务购买实施效果　约合作主体、购买程序、购买服务内容、评估机制、项目实施效果和存在　首先，就政府部门来说，通过“孤寡老人扶助”项目的实施，改变了　案，从而尽量缩短研发周期。项目研制期间和项目结束后，应当加大产品　宣传力度，让更多不同客户了解产品功能，不断创造新的需求。　７．结论及展望　本文所述的研发项目技术、市场、财务风险因素及对策是企业实践　的总结，具有较强的可操作性和实际意义。但是，对于不同属性企业、不　同行业的研发项目而言还存在不同类型的风险种类和风险因素，本文限　于篇幅不能全部展开，企业需要根据实际情况采取灵活的措施避免研发　项目风险，争取早日将研发成果转换成企业核心竞争力。　▲　管理与财寓．．　６１　传统政府行政管理上公共服务供应严重缺乏竞争，大多数公共服务由政府　垄断供应的现状，有效地降低了政府社会保障的运营成本，提高了公共服　务提供的效率，有效地缩小政府规模和减少行政干预，由专业从事养老　服务的社会组织为孤寡老人扶助问题的解决提供了成功的范例和经验。　步扩展到独立竞争性契约关系，引导更多的社会组织参与公共服务的供　给。　另外，从社会组织方面来说，在竞争的压力及政府资金的保障下，　其所提供的服务水平得到一定程度的提高。具体来说，第一，由于地方政　府面临公共支出的压力，提供公共服务的低效率和垄断性以及居民日益　增加的服务需求及需求的多样性，社会组织服务的高效率和针对性，可　以弥补政府公共服务供给的不足。第二，社会组织自身的组织优势能够　同时，契约合作创新了政府职能的履行方式，地方政府通过购买孤寡老　人养老服务，寻求与社会组织的合作，扮演着孤寡老人养老服务的规划　者和购买者的角色，有效地履行了政府职能，推进了银川市社会化养老体　系的建设。　与政府形成优势互补，使社会组织在提供公共服务（如住房、社会服务、　环保、就业、社会保障和地方经济振兴）领域中发挥着越来越重要的作　用，与政府的这种独立非竞争性的契约合作关系为地方组织的资金来源　其次，就社会组织来说，“孤寡老人扶助”项目使新纪元社区明确了自　身的权利和义务，在政府的监督和评估中提高了服务质量，组织管理水平在　此次活动的实践中明显提高，维持和巩固了良好的社会声誉，促进了自身管　理能力的建设。另外，政府购买公共服务为社会组织提供了发展的资源和平　提供了一个新的融资渠道和服务保障。第三，地方政府与社会组织在公共　服务购买中的契约合作，使社会组织能够参与到公共服务这个过去不能　台，扩宽了社会组织的发展空间，促进了社会组织的进一步发展。　２　地方政府公共服务购买实施过程中存在的问题　尽管银川市在购买公共养老服务上已有了一个良好的开端，“孤寡　老人扶助　项目在实施中也取得了一系列的成效，但与成熟的服务购买机　制相比，该项目在实施过程中也存在一些问题，主要体现在：　一是协议对政府的约束力不强　该项目协议中对政府部门的职责界　定模糊，购买服务的时间长短和资金缴付时间都是政府单方面决定的，　该公寓在协议签订中位于从属性地位，影响了其开展服务的进度和效果。　二是政府相关决策者的认识有偏差。一些政府部门和政府工作人员没有　充分意识到社会管理应是一个多元治理的过程，不清楚政府在多元治理　中的角色定位，自恃政府权力的强大，把社会组织置于可有可无的地位，　影响了相关政策的制定。三是政府的独立非竞争性契约缺乏序公平性，　对其它符合条件的社会组织来说，提供公共服务的机会不均等，竞争性不　足，从而也使得该项目的实施效果难以达到最优。四是公共服务的提供　者一一社会组织能力不足。我国一部分社会组织能力不足，缺乏活力，服　务意识和服务水平还有待提高，有些还存在行政化倾向，行为不规范，组织　结构不健全，专职人员过少，缺乏应有的社会公信力。五是缺乏相关法律　法规作为支撑，没有建立起一个完善的评估机制。评估非制度化、非量化　导致主观因素常常决定了评估结果的好坏，甚至造成评估成为一种形式　化流程，无法起到其应有的作用。　三、地方政府公共服务购买的启示与思考　从地方政府方面来说，第一，地方政府通过独立非竞争性的契约关　系购买服务以作为一种公共服务供给的新方式，公共服务购买使致府既　可与私营部门也可与公共部门签订供货协议，从而形成公共部门与私有企　业之间的竞争，这种竞争机制将激发各个部门降低成本，提高效率。公　共部门通过与社会组织的契约合作获得的特有利益，从根本上改变了公　共组织规模庞大、公共服务质量和效率低下的问题，保证了公民能得到最　佳服务，确保了政府的资源的最佳配置，有效地缩小了政府规模，减少了　行政干预。第二，它促使政府转变观念，重新界定和认识政府的作用。应　该认识到地方政府并不是提供公共服务的唯一主体，随着政府职能的转　变，政府的主要责任不再是进行某项具体的服务和设施的生产，政府的　责任在于确定服务供应标准、资金来源、服务质量的条款和条件，建立绩　效评价标准，确定使用定价模式等方面，政府要为其它社会组织的发展　提供空间，拓宽公共服务供给的渠道。第三，从政府与社会组织的契约关　系来看，是将市场竞争机制和企业管理方法引入到公共服务提供中，用于　改造传统政府服务模式，是以新公共管理理论为基础的改革　在这种机　制的约束下，地方政府与社区组织的功能定位更加清晰。在政府购买公　共服务中，政府的功能定位是制定政策，而社会组织的功能定位则是提　供公共服务。独立性非竞争关系的契约关系为政府与社会组织的合作关　系提供了一种新的框架。最后，由于采用合同购买的方式，这种形式具有　目标明确、指标具体，相关各方的责任权利和义务界定清晰完整，具有强　制执行的条款和条件等，可在不同的服务主体之间通过竞争实施。如果　能够有效实施，可改善公共服务的绩效。但是，如果执行不好，则会损害　公共服务体系的绩效，使其扭曲成为私人谋取利益的手段。因此，政府应　进行制度创新，制定完善的法律、法规来监管其它社会主体提供高质量　的公共服务，履行社会责任，营造一个和谐的社会环境，促进公共服务购　买的顺利实施，使地方政府公共服务购买从独立非竞争性契约关系进一　６２　管理与财富　涉足的领域中，扩宽了社会组织的发展空间。第四，虽然这种独立非竞争　关系，政府寻找的合作对象也必须是服务质量和社会声誉良好的社会组　因此契约合作关系促使社区组织不断加强自身能力建设，提高服务质　量和服务效率，以增强自身的竞争力。总的来说，各社会组织应该加强组　织内部治理结构建设，提升决策的科学性，增强项目运作能力，在保持独　立性的同时，重视与政府的合作关系。　▲　【参考文献】　［１¨关】莱斯特・萨拉豪公共服务中的伙伴：现代福利国家中　政府与非营利组织的关系【Ｍ］．北京：商务印书馆，２００８．　【２１李军鹏．公共服务型政府【Ｍ】．北京：北京大学出版社，　２００４．　【３］王名，乐园＿中国民间组织参与公共服务购买的模式分析　Ｕ］．中共浙江省委党校学报，２００８，（４）．　ｆ４】乐园．公共服务购买：政府与民间组织的契约合作模　式一一以上海打浦桥社区丈化服务中心为例［『】．中国非营利评　论．２ＯＯ１．　【５】韩国明，魏丽莉此较与借鉴：国外政府建构与非营利组　织的合作模式Ｕ】．行政与法，２００６，（５）．　【６］胨晓－济＿由冲突走向合作：政府与非政府组织公共合作　行政模式构建Ｕ】甘肃行政学院学报，２００７，（２）．　性的契约合作，并非真正意义上的程序公平竞争，但也存在着潜在竞争　织，