大学章程建设存在的问题及对策研究

大学章程建设存在的问题及对策研究

作者：宋小平

来源：《新教育时代·学生版》2017年第08期

摘 要：大学章程是现代大学制度的顶层设计，是依法治教的基石。高校章程建设存在征求意见不充分、章程个性不足、章程实施不力等“大学章程现象”，需要通过加强章程的宣传学习、加大章程的执行力度、重视章程的修订程序、完善章程实施的监督机制等方面来促进章程的实施。

关键词：大学章程 实施 问题 对策

大学章程是现代大学制度的顶层设计，是建设现代大学制度架构的根本举措，是实现高校治理体系和治理能力现代化的根本保障。 一、大学章程建设概述

大学章程是高校内部的“宪法”，上承国家法律，下启学校规章制度，是高校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则。《中华人民共和国教育法》规定，章程是学校设立的基本条件；学校按照章程自主管理。《中华人民共和国高等教育法》也规定，申请设立高等学校，应当向审批机关提交章程，同时对章程应规定的事项作了具体要求。2012年教育部发布的《全面推进依法治校实施纲要》明确指出，学校要牢固树立依法办事、尊重章程的理念；到2015年，全面形成一校一章程的格局。2012年教育部颁布《高等学校章程制定暂行办法》以后，大学章程的制定与核准工作全面启动，并取得了显著成果。

各高校根据以上法律及规定，按照民主、公开的原则，成立了由学校党政领导、学术组织负责人、师生代表、专家、退休教职工代表、校友代表等组成的章程起草小组，深入研究、分析学校的特色与需求，学习借鉴兄弟学校章程制定的经验，广泛听取校内师生和校外利益相关者的意见和建议，起草章程草案。章程草案经过充分听取意见、邀请专家科学论证、提交教职工代表大会讨论，提请校长办公会议审议，最后由学校党委会讨论审定。学校党委会议审定的章程核准稿由学校法人签发，报核准机关核准。现在，基本上实现了“一校一章程”的目标，为各高校依法治教、依法治校提供了坚实的保障。 二、当前大学章程建设存在的问题

目前，大学章程建设遵循了合法、合理、规范、民主、可操作等原则，但也存在以下主要问题：

1.章程制定过程中没有充分征求意见

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为了实现2015年一校一章程的目标，2014年教育部印发了《关于加快推进高等学校章程制定、核准与实施工作的通知》（教政法厅[2014]2号），各省级教育行政部门也制定了相应的规章制度，如湖南省印发了《关于加快推进高校章程建设有关事项的通知》（湘教通[2014]170号）、《关于明确普通高校章程制定和核准工作步骤时间的通知》（湘教通[2015]93号），制定了《湖南省高等学校章程核准工作规程》，这些都为大学章程建设指明了方向。但是，部分高校把章程制定作为教育行政部门交给的一项“政治任务”来落实，认为大学章程的制定是政府外力的作用，而非大学的内生需求，因此完成任务是首要的。章程的制定本应是一个广泛听取政府有关部门、校内部门和师生员工意见的过程，是学校举办者、管理者、办学者、师生员工充分表达建议与意愿的过程，是统一思想、凝聚共识、促进管理、增进和谐的过程。但在制定章程时，实际上是由几个人组成写作班子，参考其他兄弟学校的章程，“闭门造车”，结果章程既缺乏可行性，也得不到广大师生的认同。 2.章程个性不足

《中华人民共和国高等教育法》第二十八条规定，高等学校的章程应当规定以下内容：（1）学校名称、地址；（2）办学宗旨；（3）办学规模；（4）学科门类的设置；（5）教育形式；（6）内部管理体制；（7）经费来源、财产和财务制度；（8）举办者于学校之间的权利、义务；（9）章程修改程序等。《高等学校章程制定暂行办法》第七条也对高等学校章程应载明的内容做出了具体规定。

笔者对经湖南省教育厅核准的84所高校章程进行了比较分析，各高校能严格按照《中华人民共和国高等教育法》《高等学校章程制定暂行办法》制定本校章程。但是各高校章程存在共性有余、个性不足的现象，缺乏创新。比如，关于学校党委与校长职权的表述，基本上都是采用《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》（中办发[2014]55号）中的相关表述；关于教代会的表述，基本上都是采用教育部《学校教职工代表大会规定》（教育部第32号令）中的相关表述。 3.内部治理结构没有真正建立起来

大学章程制定后，各校应该按照章程的要求，健全校内治理结构和运行机制，完善党委领导下的校长负责制，细化党委会和校长办公会议的议事规则和决策程序；加强学术委员会建设；完善教职工代表大会制度；建立师生权益保护机制；适时成立学校理事会和教育基金会，不断提高学校管理的制度化、科学化和法治化水平。但部分高校，尤其是高职院校，在充分发挥学术组织和教代会的作用、师生权益保护等方面还存在很多不足。比如，部分高职院校没有建立学术委员会等学术组织，即使成立了学术委员会，也没有确立学术委员会最高学术组织的地位，不能平衡学术权力和行政权力的关系。 4.制度建设滞后

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大学章程对学校功能与形式、内部治理结构、教师与学生的主体地位与基本权利、学校与社会、经费资产与后勤等作出了原则规定。高校不仅要重视章程的制定，更要重视章程的实施。章程的实施，关键在执行。而执行靠制度去落实。部分高校章程制定后，出现了“束之高阁”的现象，没有对现有制度进行梳理，没有通过“废改立”来建立以章程为统领的校内配套制度体系，使章程流于形式。

三、加强大学章程建设的对策建议

1.加强宣传学习，提升章程的广泛认知度和认可度

大学章程顺利实施的关键，首要的因素在于得到师生以及利益相关者的认知认可。很难想象，没有得到广泛认知和认可的大学章程，能够让师生自觉地遵守。高校在收到章程核准书后，应随即发文正式实施。要将学校章程核准书和章程文本通过学校网站、校园广播站、新媒体和校内办公平台等多种途径向社会和校内师生员工公布，并配发文章对大学章程的概念内涵、制定章程的重要意义，学校章程制定过程、基本内容、法律依据和主要特色等进行解读。同时，把章程编印成册，发至学校领导和校内各二级单位，要求各单位组织师生员工学习、宣传并遵照执行。也可以将章程及其他主要管理制度印制成册，作为新生、新进教师、新任领导干部的培训资料，人手一册，组织专门学习。学校领导班子要利用中心组学习等途径，专门研讨章程内涵和贯彻落实的办法，主要领导带头撰写体会文章。通过学习宣传，提升章程的认知认可度，在学校形成尊章程、学章程、守章程、用章程的良好氛围。 2.加大执行力度，建立以章程为统领的配套制度体系

要使大学章程成为高校内部的“宪法”，就必须落实章程在校内治理体系和规章制度中的最高“法律效力”地位。要根据章程的要求，建立健全内部治理结构和治理体系，不断提高学校管理的制度化、科学化和法治化水平，逐步实现治理能力现代化。要以章程为准则，全面清理学校现有规章制度，通过“废改立”，对不符合章程、在章程中没有依据，以及不适应学校改革发展需要的规章制度，要予以废止或修改；对保留的要进行系统整合，建立健全管理有序、标准严谨、流程清晰、监督有据的内部管理制度体系。 3.重视修订程序，确保章程适应新时代要求

大学章程建设应该建立动态调整机制。当相关法律、规定发生重大变化、大学内部管理体制和办学模式等发生重大改革，或者出现其他需要修订章程的重大事项时，要及时修订章程，做到与上位法不抵触，为学校重大改革提供依据。教育行政部门要完善相应的章程核准办法和工作流程，保证能够及时核准大学对章程作出的修改。 4. 完善监督机制，提高章程实施自觉性和满意度

大学章程的有效实施，离不开校内外的参与和监督。高校要树立章程法定意识，成立章程实施的专门监督机构，强化对章程实施的监督、检查、指导。要把章程和制度的执行情况作为

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领导干部年度考核述职的重要内容，不断提升学校管理执行力。同时，也需要接受家长以及社会各界的外部监督。高校要进一步推进信息公开制度，为内外部监督创造必要条件；进一步加强教育阳光服务平台建设，对于办学和管理活动中违法违章行为的投诉或举报，进行认真调查与核实；进一步推进问责制，对涉及违背章程的人、事进行严肃处理，依法依规追究责任。 教育行政部门要制定专门的高校章程实施督导办法，加强对高校章程实施的组织领导情况、章程内容掌握程度与章程实施满意情况、章程主要规定落实及配套制度建设情况等的督导。2017年5月，湖南省教育厅制定了《湖南省高等学校章程实施工作专项督导办法》《湖南省高等学校章程实施工作专项督导指标体系》《湖南省高等学校章程实施工作专项督导现场调查核实工作规程》，成立全省高等学校章程实施情况专项督导工作领导小组和全省高等学校章程实施情况专项督导专家委员会，从2017年起，到2020年完成对所有高校章程实施工作的第一轮专项督导。专项督导按照自查自评、网上随访督导、现场督查、结果评定发布、整改核查等五个阶段依次推进。专项督导的实施，必将有力促进高校章程的实施。 参考文献

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