关于宁夏农民工问题调查报告

为贯彻《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（国发［2006］5号）文件精神，根据自治区政府领导的指示，近日，自治区政府研究室会同劳动保障厅对我区农民工问题进行了调研，现将调研情况报告如下：一、我区农民工问题的基本情况近年来，在自治区党委、政府的高度重视下，我区劳务输出由小变大、由不规范到规范，逐步成长为劳务产业、劳务经济。劳务经济登上宁夏产业舞台首先使农民思想观念发生了较大转变，由在家守业转向出外创业，劳务输出形式已由最初的政府组织引导发展到农民自觉自愿自发输出，外出劳务收入成为农民增收的重要渠道。农村富余劳动力从农村转向城市、转向非农产业、转向外地的数量日益增加，规模也越来越大，劳务经济成为农民增收和农村繁荣的支柱产业。我区劳务产业的典型特征可以概括为：输出规模大于输入数量，输出中以男性和青壮年为主，文化程度、知识层次较低，组织化程度低，主要从事二、三产业等特点。据统计，全区乡村总人口412万人，劳动力209.9万人，富余劳动力100万人，占劳动力总数的47.6%。2005年，外出务工72.4万人次，外地来宁务工农民工10万人以上。从外出务工人员结构看，男性约是女性的3.16倍；从输出人口年龄段分析，主要以青壮年为主，其中18－40岁占60%以上；从文化程度上来看，大部分是初中及以下文化程度，占87.9%，具备高中文化程度的仅占12.1%；输出的组织化程度低，政府有组织的输出只占输出的15%；从行业分布来看，主要集中在建筑业、加工制造业、采掘业及环卫、家政、餐饮等服务行业，其中建筑业、餐饮服务业已占从业人员的60%以上。2005年，全区输出劳务人员创收29.4亿元，农民工人均收入4060元，是全区农民人均纯收入的1.6倍，农民外出务工收入已占全区农民人均纯收入33.3%。在改革开放和工业化、城镇化进程中涌现出的新型农民工劳动大军，对我区农业和农村经济乃至整个国民经济的发展都起到了积极的推动作用。但是由于城乡二元

结构造成的经济文化差异、劳动力长期供大于求的趋势造成的竞争压力、法律政策安排的相对滞后以及农民工个体素质不高等原因，致使农民工的合法权益常常受到侵害，在很大程度上阻碍了我区劳务产业的健康发展。尽管各地政府采取了相应措施，但农民工问题在我区仍然比较突出，主要表现在：

1、工资偏低，被拖欠现象严重调研中我们了解到，目前，除建筑行业农民工月平均工资1000元左右外，其他行业农民工工资普遍偏低，其中加工制造业在500元左右，商贸物流、餐饮服务业平均工资400元，南部山区仅为300元左右。实行计件工资制的企业，把劳动定额订得很高，工人在8小时内根本完不成任务。我们调研一个化工企业，规定包装工每月工资500元，但是按定额一个月工作30天每天工作12小时才能完成，若按国家规定每天工作8小时，每月实际领不到350元，达不到当地最低工资标准。尽管农民工工资低，一些企业还常常拖欠、克扣，尤其是建筑行业，有的一拖就是一、两年，建筑企业几乎都会将农民工当年工资克扣2000－3000元，作为再度雇佣的筹码。2005年，劳动部门通过监察，全区涉及拖欠农民工工资的用工单位492家，涉及农民工38694人，共拖欠农民工工资5957.97万元。在调研时，当我们问农民工“最需要解决的问题”时，回答要求及时拿到足额工资者最多。

2、签订劳动用工合同比率低从调研的情况看，除了大量使用农民工的建筑、高载能等行业外，绝大多数企业特别是私营小煤矿、加工企业、餐饮服务等行业都不与农民工签订劳动用工合同。即使签订合同的，合同条款往往只对用工企业有利，如合同条款没有工作时间、劳动报酬等内容，只对农民工提要求，没有注明他们应有的权利等；有的合同规定了试用期，一些企业老板就恶意使用这一规定，试用3个月期满不录用，只发给农民工生活费；有的合同规定，工作期间发生事故责任自负；签订合同的程序，往往是企业主把打印好的条款交给农民工让其画押；有的干脆由管理人员统一代签，统一保管，农民工根本不知道有没有劳

动合同，更不知道上述这些霸王条款。3、劳动时间长，休息休假无保证调研结果显示，农民工加班加点情况非常普遍，其中建筑行业占90%以上，餐饮服务业80%以上，民营高载能工业企业、加工制造业60%以上。农民工每天工作超过8小时的占绝大多数，工作11小时以上的要占80%左右。大多数企业都实行计件工资制，70%以上的农民工都没有星期天，等于每月至少加班4天。长时间超时劳动，严重侵害了农民工的健康，这也是部分企业工伤事故频频发生的重要原因之一。

4、农民工缺乏社会保障意识，工伤、医疗、养老保险参保率很低 农民工参加养老、医疗保险的比例非常低，调研中，我们发现，除了自治区二建集团为243名长期使用的农民工办理了医疗保险外，很少有企业为农民工办理医疗保险的。企业为农民工办理工伤保险的比例相对较高，是因为许多企业把商业意外伤害保险混同工伤保险，实际上，参加工伤保险的人数比例只有8%左右。农民工参保率低的原因：一是对企业来说，参保不参保将直接影响其“生产成本”。目前，我国的社会保障体系由养老、医疗、失业、工伤、生育五大险种组成，依现行政策缴费总比例要超过工资总额的40％。在银川市，参保企业职工个人缴费11％，企业缴费30%。调研中一位企业老板给我们算了一笔“社保账”：他一般雇用一名农民工的开支为包食宿每月工资500元，如果把五项保险全上了会多支出200余元。如果这样，农民工就不存在低廉的成本优势，他宁肯雇用下岗职工。二是对农民工来说，普遍对买养老保险不感兴趣，即使买了仍然很难享受到，认为“交了也白交”。国家政策规定：职工累计缴费15年才能享受养老保险待遇。农民外出打工短暂性和流动性的特点决定了多数农民工一年换一个单位，有的一年换几个单位。由于国家尚未实现养老保险的全国统筹，如果农民工要异地转移保险金，只能转移个人账户部分，企业和社会统筹部分大都不能转移，而输出地也没有接受农民工养老保险的制度安排。这就意味着农民工即使在辗转各地务工期间按规定缴费，晚年同样与养老保险无缘。所以绝大多数农民工认为参不参保无所谓，有些

人即使参保了也提出要退保还钱，说明农民工保障意识差，同时也暴露了为农民工办理保险的制度缺陷。

5、农民工安全生产、生活环境较差进城务工的农民工为了生存和养家糊口，多数从事着较为危险、有害和劳动强度大的职业。由于缺少劳动合同的约束，以及一些施工现场劳动保护条件不健全，在缺乏必要的安全培训与防护措施的情况下，就让农民工直接进入施工现场，加上大量的超时、超强度劳动，使伤亡事故时有发生。每年建筑业发生的伤亡事故中，农民工占伤亡人员总数的95%以上。同时，由于没有劳动合同的制约，在事故的处理过程中，不照章办事，不执行政策的问题非常突出。原州区一位农民工在内蒙某地煤矿打工，在施工现场因煤矿塌陷身亡，由于没有与业主签订合同，只获得2万元赔款，家人再去找业主讨要，受到暴力威胁只好作罢。施工现场农民工的生活条件实在堪忧，一些施工现场为农民工提供的工棚异常简陋，缺少基本的人居条件，食堂也非常简易，没有起码的食品卫生保障，工棚外围脏、乱、差，给农民工身心健康带来直接的影响。调研中，许多农民工反映，由于住宿条件较差，打工几年后，都得了不同程度的风湿病。

6、农民工进城就业受歧视现象依然存在调研中我们感到，尽管国家、社会舆论强调善待农民工，但农民工仍然受到歧视。一是农民工因身份制约、文化水平偏低、没有一技之长，其就业范围受到很大限制。因为观念的歧视导致农民工在就业上仍然受到工资、雇用和职业等歧视。农民工干的只能是城里人不愿干的建筑、煤矿、采摘、餐饮等苦、脏、累而又劳动强度大、风险高、收入低的工作。我区农民工在建筑行业的占50%以上，每年7、8月份还有相当数量农民工赴新疆和中宁采摘棉花和枸杞。二是农民工和城市工人同工不同酬、同工不同时、同工不同权，经济上得不到应有的福利，政治上也缺少地位。农民工进城务工享受不到养老、医疗等基本保险和最低生活保障等社会保障；在城市中没有选举权；在银川市各住宅区我们都会看到“收破烂等闲杂人员不得入内”的提示，而收破烂的哪一个不是农民工

呢？

7、农民工享受公共服务滞后由于政策、体制、思维惯性等多种因素的影响，农民工很难平等地享受城市的各项公共服务。农民工群体遇到的困难，已不局限于就业、劳动保障层面，而是涉及到子女教育、公共卫生等社会生活的各个方面。一是农民工子女入学难问题仍然存在。由于各地在配置教育资源、制订教学计划上，主要还是依据户籍儿童的实际数量确定，没有将农民工子女的入学列入统一的规划。调研中，我们发现个别学校因缺少教学设备及班额过大等原因拒收农民工子女入学。二是农民工看病难问题突出。由于工作条件和生活环境较差，城市农民工群体的职业病、流行病发病率高于其他人群，工伤比例也很高，对医疗服务的需求量很大。但由于就医费用高和缺乏基本的医疗保障，农民工看病难、就医率低的现象普遍存在。农民工反映，在城市打工好几年了，啥不怕，就怕有病，等得了病，只能是“小病抗、大病拖、得了绝症回家等死”。三是农民工计划生育和生殖健康权益得不到保障。城市农民工中绝大部分人都是处于育龄期的青壮年，因多种原因，他们面临着复杂的计划生育与生殖健康风险，农民工超生现象极其严重。

8、农民工维权艰难通过调研我们了解到，农民维权艰难主要表现在：一是签订劳动合同率低，维权缺乏法律依据。农民工大部分与雇主之间多为临时性的劳动关系，特别是在建筑行业，工程经过层层转包，最后形成农民工和包工头之间的多重雇佣关系，他们之间仅有口头协议，没有建立规范的劳动合同，当权益受到侵害时，多数人由于没有有效法律凭证，不能明确指证而难以举告，相关部门很难为农民工维护正当权益。二是不能及时地维权，往往因为错过了最佳的时机而不能很好的维护自己的权益。比如，按照《劳动法》的规定，向劳动仲裁部门申请仲裁的时效为60天，因很多民工不知道这一时限，超过了60天后才申请仲裁，就会以超过申诉时效为由予以驳回。三是很多农民工不知道去哪些部门要求保护自己的权益。按照现行法律规定，民工的权益遭到侵害，可以到劳动监察部门举报，也可以到

劳动仲裁部门申请仲裁，对裁决不服的可以到人民法院起诉。由于很多农民工第一次出门，或出门时没有经过培训，当权益受到侵害时，不知道去哪些部门投诉，更不知道这些部门的职责，从而不能依法维护自己的权益。相反，部分民工采取一些极端的、违法的行为，不但自己的权益没有得到维护，反而走上犯罪道路，或者造成自伤自残。四是维权成本高，农民工花不起维权费用。不管是被拖欠多少工资，农民工依法进行维权的过程，也就是从举报、申请仲裁、提起诉讼，到申请执行，全部走完这个程序，农民工至少需要直接支付各种费用900元左右，需要至少花出11—21天的时间，折合误工损失550—1050元。多数农民工讨工资也就在1000元左右，所以高额维权成本使他们不得不放弃维权。

9、农民工培训难近年来，我区在农民工培训上下了很大功夫，免费为农民工进行基本技能培训、创业培训和职业技能培训等，但这部分人只占全部输出农民工的15%左右，绝大多数农民工是没经过任何培训直接进入工作岗位的。农民工培训难的原因：一是资金缺乏和观念落后。调研中，当我们问农民工“为什么不参加技术培训”时，多数人的回答是“掏不起钱，浪费时间，培训的那几个月我还能挣点钱呢”，这反映了农民工普遍的认识状况。多数农民工由于观念落后，对到城市求职缺乏未来预想，因此不能充分认识提升自身素质的迫切性，往往是得过且过，干一天算一天，不到万不得已，也不愿投资于自身的技能培训。二是农民工职业不稳定。农民工在城市里历来是以“临时工”的身份出现的，这种短暂的朝不保夕的工作状态，使他们只能选择得过且过的游击式打工方式，把农村作为退路。这种选择自然无法激活他们潜在的培训需求。三是用人单位对利益最大化的追求，在农民工培训问题上不愿有较多投资。一些企业为了追求利益的最大化，常以农民工缺乏稳定性为由，拒绝对其招用的农民工实施培训。这就导致了一些农民工虽然打工数年，但在职业技能方面光“吃老本”而无长进，一遇企业结构调整或技术改造，便被淘汰出局。四是职业技术学校对办学成本与效益的比较，也难以把培训农民工提上日程。目前我区一些职业技术学校受经济

利益驱动，宁可使培训资源浪费，也不愿在农民工培训上投入。二、各地解决农民工问题的主要做法近年来，我区各级党委、政府高度重视农民工问题，认真贯彻党中央、国务院关于保障农民工权益和改善农民工就业环境的各项政策措施，千方百计保障农民工合法权益，积极为农民工提供多种形式的服务，取得了突出的成效。

1、认真解决农民工工资被拖欠问题针对农民工工资被拖欠问题，各地都建立了建筑行业农民工工资保障金制度、农民工工资支付预警制度及监控制度。银川市制定了《银川市建设领域农民工工资保证金管理暂行办法》，固原市建立和完善了农民工工资保证金承诺制度，都规定凡是中标的企业或建设单位都必须按工程中标价的2%缴纳农民工工资保证金，确保农民工工资按期兑现。各地还实行拖欠农民工工资举报制度，并设专人负责投诉举报案件的及时处理工作，2005年，全区通过劳动监察，共清欠农民工工资5825.5万元，清欠率达到97.78%。

2、加强对农民工的劳动管理各地严格执行劳动合同制度，加强对用人单位订立和履行劳动合同的指导和监督。固原市统一印制了《建筑施工企业农民工劳动合同》，目前全市农民工劳动合同签订率已达12%，银川市加大对建筑、餐饮等劳动密集型用工企业专项执法检查，灵武市不定期到建筑工地、羊绒企业等劳动密集型企业大力宣传《劳动法》、《劳动保障监察条例》等劳动政策法规，使农民工劳动管理得以加强。

3、加大对农民工的就业服务和培训各地注重劳动力市场供求信息的采集、分析，筛选和向输出人群的及时分发，为农村劳动力转移就业提供便捷服务。通过“阳光工程培训”、“百万农民工培训工程”等培训工程，采取各种形式进行岗前、普及性、技能性培训，并实行就业指导、技能培训和技能鉴定一条龙服务。自治区2005年拿出1900万元用于农民工培训；固原市2005年先后下发了《2005年全市农村劳动力转移培训工程实施方案》和《关

于抓紧做好冬闲期间农村劳动力转移培训鉴定工作的通知》，全年完成基本技能培训36417人；银川市制定了农民工职业技能培训计划，根据市场需求结合农民工培训意愿，组织开展电焊、建筑等专业的技能培训。劳务输出大县西吉县制定了《西吉县2006－2010年劳务产业工作规划》、《西吉县“十一五”劳务培训规划》等一系列培训规划，采取“走出去，请进来”的方法，在全县重点推行了“订单”、“定向”等培训模式，逐步形成完善的培训体系，2005年，全县共培训农民工6.69万人次。各地充分调动社会各方面力量参与农民工培训，银川市建立了宁夏建设集团培训中心、宁夏福海职业技能培训学校等农民工就业培训基地；西吉县新建了西吉县劳务培训中心；隆德县职中培训的农民工就业形势非常好，培训多少，北京、上海、广东等地用工单位要多少。

4、积极开展对农民工的社会保障各地针对农民工缺乏社会保障问题，要求用工单位必须为农民工参加工伤保险；银川市率先在全区建立了农村村干部养老保险和失地农转非农民的养老保险制度，截止目前，已经有104个参保单位1358名农民工参加了城镇企业职工基本养老保险；宁夏二建集团为243名骨干农民工办理了五大保险，并将医保卡直接发放到农民工手中；西吉县对有组织输出的农民工要求用工企业必须与农民工签订劳动合同和为务工人员办理医疗、养老、工伤保险。

5、着力为农民工提供公共服务银川市出台了“农民工子女就近入托、入学”的规定，并出台了“外来农民工长期在银可入银川市户口”的政策规定；固原市主要抓好外出务工人员的维权服务工作，积极与用工地区劳动部门联系，重点解决好输出农民工的工资报酬、劳动时间、社会保险等问题，协调南方用工企业建立清真食堂，并通过宣传、培训使农民工增强法律意识，提高自我保护能力；原州区、西吉县、红寺堡等县区在劳务输入集中的福建、广东、新疆等省区设立了劳务输出管理站，为农民工提供护送、维权、发布就业信息等服务，以保证农民工在异地稳定就业。

6、大力促进农村劳动力就近就地转移各地在加大外出农民工各项工作的同时，因地制宜，积极创造就业机会，优化环境，制定优惠政策，吸引农村劳动力就近就地转移就业。中卫市通过招商引资建设工业园区，大力发展小城镇经济，发展种植、养殖园区，促进农民就近就地转移就业。石嘴山市通过加快发展乡镇企业、非公有制企业和县域经济，2005年吸纳职工79562人，90%是农民工；固原市在做好劳务输出的同时，大力发展非公有制企业和加大基础设施建设，吸纳了大量农民工，目前固原市在非公有制企业从业人员2.8万人，乡镇企业吸纳农民工11.9万人，基础设施重点工程建设吸纳农民工5万多人。

7、加强和改进对农民工工作的领导各地都成立了由主要领导担任组长的发展劳务产业工作领导小组，实行目标管理责任制，层层落实工作责任，健全组织体系，构建了县、乡、村三级组织齐心协力抓劳务产业的组织体系。并与时俱进地推动输出方式创新，大力培育劳务中介组织和劳务经纪人队伍，实现由分散输出到规模输出、由政府组织到社会中介组织输出的转变。固原市制定了《固原市2003－2006年度劳务经济发展规划》，成立了农民工工作协调机构，积极为农民工开展串百家门、知百家情，分百家忧、解百家难的“四百活动”；规范管理，加强和改进了农民工统计工作，统一农民工统计口径。银川市切实培育劳务中介组织和劳务经纪人，对劳务中介组织和劳务经纪人实行明确补贴和表彰奖励政策。各地对劳务经济的管理工作对解决农民工问题，促进劳务产业健康发展发挥了重大作用。三、解决我区农民工问题的建议

1、严格执行最低工资标准，建立农民工工资支付保障制度。自治区要合理确定并适时调整最低工资标准，农民工用工单位要严格执行最低工资制度。建立工资支付监控制度和工资保证金制度，切实解决政府投资项目拖欠工程款问题，劳动保障部门要重点监控农民工集中的用人单位工资发放情况，并要加大对拖欠农民工工资企业的清欠力度，从根本上解决拖欠、克扣农民工工资问题。

2、加大对农民工的劳动管理、社会保障和维权服务。用工单位要严格执行劳动合同制度，劳动保障部门要制定和推行规范的劳动合同文本，加强对用工单位订立和履行劳动合同的指导和监督；依法保障农民工职业安全权益，生产劳动安全管理部门要加大职业安全和劳动保护监管力度；坚持分类办理、稳步推进，优先解决工伤保险和大病医疗保障问题，探索适合农民工特点的养老保险办法，逐步解决养老保障问题；保障农民工依法享有民主政治权利，做好对农民工的法律服务和援助，强化工会维护农民工权益的作用，逐步、合理解决长期在城市就业和居住农民工的户籍问题，并切实保障外出农民工土地承包权益。

3、积极为农民工提供相关公共服务，让农民工进城站得住、稳得下。对农民工实行属地管理，把农民工纳入城市公共服务体系；保障农民工子女就近就地入学、入托；多渠道改善农民工生产生活条件；加强农民工疾病预防控制和适龄儿童免疫工作；进一步搞好农民工计划生育管理和服务。

4、搞好农民工就业服务和培训，大力提高农民工就业能力。逐步实行城乡平等的就业制度，进一步做好农民转移就业服务工作，加强农民工职业技能培训，大力发展面向农村的职业教育。各有关部门要按照各自职能，切实做好农民工培训工作。

5、培育发展劳务市场，促进劳动力就近转移。大力发展就业容量大的劳动密集型产业、乡镇企业，大力发展县域经济，扩大当地农民转移就业；大力开展农村基础设施建设，促进农民就近就地务工和增收；积极稳妥地发展小城镇，提高产业集聚和人口吸纳能力；大力培育劳务中介组织和劳务经纪人，逐步培育城乡统筹协调的劳动力市场，完善要素市场体系，提高农民工组织化程度。

6、建议自治区政府尽快出台我区贯彻《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（国发［2006］5号）文件精神的意见。