历史上的官员管理：清代官员的“年终密考”制

历史上的官员管理：清代官员的“年终密考”制

作者：邹爱莲 王金山

来源：《决策探索》2015年第02期

清朝管理官员，除三年对外官一次“大计”和对京官一次“京察”，以及履职引见、年终陈述等外，还有一项特殊的制度——密考。此制源于康熙时期的密折奏事，正式实行于乾隆朝，一直使用至清朝灭亡。由于考语清单是在每年年终奏报，所以密考也被称作“年终密考”。 这一重要的官员管理制度，因其机密性，并不载于公开的《大清会典》和《吏部则例》等国家大典之中。那么，这项制度是怎样形成和演变的，曾发挥了怎样的作用，我们今天该怎么评价这一制度呢？

由于密折的制度化，密考也由较低级官员对高级官员的秘密监督，逐渐演变为高级官员对低级官员的秘密考核

现存最早的密折是康熙朝的小密折，只有巴掌大小，十分便于秘藏。从密折的内容来看，康熙帝是希望通过暗中指定少数亲信不时地把地方上的所见所闻秘密进行汇报，以及时了解地方民情、掌握地方大员的动态。密报者的职位不高，但均是皇帝心腹。被考察的官员，范围并不明确，有大员也有小吏，以大员为重点。因此，康熙帝再三叮嘱奏报者：“凡有奏帖，万不可与人知道。”“凡奏折不可令人写，但有风声，关系匪浅。小心，小心，小心，小心！”（故宫博物院明清档案部编《关于江宁织造曹家档案史料》）有时，康熙帝还会在密折中要求他们了解某种情况。如康熙四十八年（1709年），皇帝在苏州织造李煦的密折中批示：“近日闻得南方有许多闲言，无中作有，议论大小事，朕无可以托人打听。尔等受恩深重，但有所闻，可以亲手书折奏闻才好。”（中国第一历史档案馆藏朱批奏折）李煦遂于当年十二月和次年正月连上两道密折，奏报他所了解的情况，内容涉及户部尚书、江苏巡抚等多名官员。 此时康熙帝对地方官员的秘密了解尚无明确的时间规定，也无内容范围要求，全凭奏报人与康熙帝关系的密切程度，或者根据康熙帝的指令随时随地奏报，还算不上正式的考察。 雍正帝继位后，面临吏治败坏、国库空虚的局面。他将密折视为推行新政的重要工具，建立了自缮写、装匣、传递，到批阅、发回本人，再缴进宫中的一整套规章制度，并扩大了密折的应用领域。康熙朝的密折多以官员“请安折”的形式出现，内容主要集中在地方官民动态。而雍正朝的密折上自军国重务，下至民间琐事，均有涉及。利用密折监督地方官员，更成为雍正帝驾驭群臣的一个重要手段，相关内容屡见不鲜。如年羹尧一案中，李维钧、田文镜等人在自己的密折里，均曾向雍正帝密报过年羹尧的一系列罪证，坚定了他惩办年羹尧的决心。

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由于密折的制度化，雍正朝允许使用密折奏事者不再局限于皇帝的几个心腹官员，密考也由康熙朝时的较低级官员对高级官员的秘密监督，逐渐演变为高级官员对低级官员的秘密考核，并且这种考核越来越趋于制度化。大致可以分为三种情况：第一种是京官到地方出差时，要奏报沿途官员的情况。第二种是地方官员尤其是督抚履新时，须将赴任途中所见官员或原任地官员情况进行汇报。第三种是雍正帝专门要求某地官员对当地同僚情况进行汇报。如李卫任云南盐驿道时，雍正帝暗中嘱咐云南永北镇总兵马会伯：“朕闻李卫狂纵，操守亦不如前，果否？一点不可徇私情恩怨，据实奏闻。”（《雍正朝汉文朱批奏折汇编》）这些虽然都属于部分官员密访、密奏的非正常考核，但是密考制度已经呼之欲出了。

至乾隆四十九年，密考才渐成惯例，即每年年底，各省总督、巡抚要分别将所辖两司以及道、府官员贤否情况形成密考考语，以奏折形式密报皇帝

乾隆帝继位伊始，遇到了如何快速驾驭群臣、稳定政权的问题。雍正十三年（1735年）十月初八，雍正帝驾崩仅月余，乾隆帝就在两淮盐政高斌的奏折中批示：“南省督抚各大员优劣品行，朕实不知，可密奏来。”高斌随后上了《奏为密奏南省督抚并各大员考语事》折，汇报了江南督抚及各大员的情况。

很快，这一形式被乾隆帝广泛使用。乾隆元年（1736年）三月，他首次明确训谕各省督抚：“朕即位之初，各省道府诸员，皆不深知其人。汝等可将各属员贤否事迹，各折奏前来。务须秉公甄别，以备朕录用。”（《清高宗实录》）从此，各省督抚均需对所属道府以上官员进行秘密考核，并及时奏报皇帝，密考制度开始向常规考核演变。

任何新制度的推出和实行，总要经过一个过程，况且因密考不在令典规定，不属于官员固有任内职责，虽然乾隆帝下了谕令，但各省督抚好像尚未完全领会皇帝的意图，开始奏报并不积极。所以乾隆帝经常在批览某位督抚奏折或某位督抚陛见时，亲自嘱咐一番，要求其对所属官员进行密考。乾隆三年六月初三，针对署理广东巡抚王謩在“各保府道贤员自行封奏”一事上的推托，乾隆帝特发上谕：“朕御极之初曾有旨，著各省督抚将属员贤否具折奏闻。彼时各省督抚皆陈奏一次，乃今并无一人陈奏者……岂必待朕谕旨屡颁而始为遵旨敷陈了事已耶？……似此均当随时奏闻。”这道上谕，也是乾隆帝首次明确密考应该成为一项制度。 至乾隆四十九年，因各省提督总兵选任的问题，乾隆帝又于六月初七发出上谕：“嗣后……其两司道府贤否，亦著各该督抚每年陈奏一次。”（《乾隆朝上谕档》）至此，密考渐成惯例。即每年年底，各省总督、巡抚要分别将所辖两司（布政使、按察使）以及道、府官员贤否情况形成密考考语，以奏折形式密报皇帝。

嘉庆二年（1797年），嘉庆帝进一步从制度上明确了年终奏报密考考语清单的具体要求，此后一直到清朝灭亡，密考制度从未间断。

密考形成制度后，与大计同时成为清政府对地方官员的考核制度，而且密考有着自身的独特优势

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加强对地方官员的监督和考核，一直是历代王朝完善官员管理制度的重要内容。清代以前各朝，中央对于地方官员的监督和考核，除设立常规考核制度外，还会通过设立专门机构，或向地方派驻专门人员等方式来实现，如明朝的厂卫制度等。但这种方式的结果却往往是考核者与被考核者逐渐合流，不但没有实现监督，反而造成了地方官僚机构的膨胀，增加了考核成本。在密考成为制度之前，清代对地方官员的考核沿袭了明代的大计制度。大计由吏部主持，每三年举行一次，对地方官员的表现均有固定的考语。密考形成制度后，与大计同时成为清政府对地方官员的考核制度，这是因为密考有着自身的独特优势。

其一，密考的对象范围更集中。与大计考核全体地方官员不同，密考的对象是地方道府以上中高级官员，范围更小，考核就可以更具体、仔细。

其二，密考考语与大计考语的侧重点不同，也更加详尽。大计作为对地方官员的考核，考语主要侧重于官员的政绩。而密考的考语则主要侧重于官员的能力和操守两个方面，内容相对比较丰富、生动。如贵州总督张广泗对署贵州布政使事的按察使陈德荣的考语为：“该员操守清廉，为人耿介，才具妥慎，办事诚谨。布政使为通省钱粮总汇，宣猷佐理职任綦重，该员洁己奉公，正身率属，虽尚未事事熟谙，然能勤慎小心、竭蹶办理，罔敢懈斁。”这样的考语较之大计更加详细，更能够比较全面地反映一个地方官员的品行、能力及其工作状态。 其三，密考频率更高，且由皇帝直接主持。大计由吏部主持，每三年一次。逢大计之年，吏部按照《吏部则例》的相关规定通知各省督抚，督抚再行文布政使、按察使二司进行考核。考核完毕后，督抚以题本形式将结果上报给皇帝。密考则是督抚以密折形式直接将地方官员的表现汇报给皇帝，保密性强，且每年一次，频率更高，意味着地方官员获得皇帝了解的机会也更多。

其四，密考一方面可以考核两司道府官员的能力和操守，另一方面也是对总督巡抚的监督。由于密考考语是总督、巡抚分别对治下同一批官员做出的，如果两人对同一官员的考语不谋而合，则能让皇帝放心，得到认可;一旦督抚对同一官员的考语不一致，或前后任督抚对同一官员的考语不一致，则会引起皇帝的疑心，从而启动对相关官员的调查，这在一定程度上预防了上级官员对下级的挟私报复。如云南布政使刘春霖，因光绪三十二年（1906年）和三十三年前后两任云贵总督岑春煊和锡良对其所做的密考考语大相径庭而受到调查，最终于光绪三十四年被解职。这样，密考制度就借助一纸秘密公文，实现了在不增加专门机构的情况下对地方官员的监督和考察，既降低了监督成本，又提高了行政效率，最主要的是，该制度保证了对官员考核结果的可信度，成为清代在官员管理制度方面的重要创新。

但是，到了清后期，密考制度日趋形式化，各省督抚往往“以常语泛填”。如光绪三十三年，广西巡抚张鸣岐对布政使余诚格的考语为：“该员明足理繁，毅能决事，论其才力，堪胜艰巨。”对署提学使李翰芬的考语是：“该员气度端凝，性情谨厚，提倡兴学，不遗余力。”这时的密考考语越来越局限于这种四字一句、四句一人的格式，较之此制初创时，越来越僵化，所能反映的内容已经和大计考语没有太大差别，逐渐失去了密考原来的意义和功用。

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（作者单位：国家档案局、国家清史纂修领导小组办公室）