人民调解制度发展的障碍分析及完善建议

人民调解制度发展的障碍分析及完善建议

作者：李 正

来源：《法制与社会》2010年第17期

摘要人民调解制度的发展遇到各种因素的阻碍,包括人民调解制度的经费短缺、人员数量不足和素质不高、对“依法调解”的误读、人民调解协议的效力不足等。本文认为为了完善人民调解制度,政府购买人民调解服务的做法可以在部分城市推广,以解决经费和人员紧张问题;“依法调解”的强制要求应该得到缓和;通过经济激励、诉调衔接、司法审查和公证等手段增强人民调解协议的效力。

关键词人民调解 司法审查 公证

中图分类号:D925 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)06-121-02

中国社会转型期的矛盾和纠纷呈现出前所未有的特殊性和复杂性。如何应对和处理这些问题,对中国社会能否成功转型影响重大。人民调解制度作为多元化纠纷解决机制中的一个重要组成部分,是“东方经验”,无论在历史上还是当今社会的发展中,都显示出很大的优越性,发挥着难以替代的作用,党和国家也高度重视纠纷解决中调解的运用,这一切都促使我们认真总结阻碍人民调解制度发展的因素,对人民调解制度进行完善,以应对新形势的需要。 一、经费短缺

虽然《人民调解工作若干规定》第42条明确规定要“落实人民调解委员的工作经费和人民调解员的补贴经费”,但是笔者在北京市海淀区的调研中发现,海淀区某街道的人民调解员每人每月没有任何补贴,调解工作更像是一种志愿服务。受访者都表示,应对人民调解员予以相应补贴,提高他们的工作积极性。

2004年5月12日,人民调解员李琴代表“人民调解李琴工作室”与上海长宁区江苏路街道办事处签下一纸协议:由江苏路街道出资12万元,为辖区内的6万居民购买由“人民调解李琴工作室”提供的专业民间纠纷调解服务,工作室需承担该街道四成一般纠纷和九成疑难纠纷的调解。其性质是政府通过资金投入对人民调解进行支持、扶助和利用,在不改变人民调解原有性质和运行方式的前提下,通过资金投入提供其生存发展的条件。这种方式不是直接用政府主持或者直接投资的方式,不同于通过财政拨款装备政府自身的机构和职能,也不是对国家司法资源的投入,而是通过出资“购买”,由政府资助扶持鼓励调解的积极作用与发展,从而为当事人提供便捷经济的纠纷解决方式,促进纠纷解决机制的多元化。同时使人民调解的民间性和社会性与政府的行政解决有了明确的区分,符合小政府大社会的治理原则。这种政府购买人民调解服务的模式可以有效地保障人民调解工作的经费充足,调动调解人员工作的积极性,值得借鉴和推广。

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二、人员数量不足及素质不高

在笔者采访的社区人民调解委员会中,根据居委会服务范围的大小,人民调解委员的数量从3~7人不等。受访的民调主任中,多有表示人手不够、人员短缺之怨。因为在居委会中,民调主任不仅要负责人民调解工作,还要负责综合治理(如巡逻、消防、减灾等)、司法事务(如社区矫正、养劳帮教、边缘人士的法律援助等),有的还要承担居委会的其他职责。况且,调解往往不是一次就可成功,多次调解耗时也较多。所以,很多调解主任主张应该由一个专门的人负责调解工作;但是,纠纷又是随机发生的,有时候一个月里没有纠纷,有时候一个月里纠纷频发,这又为设置专门调解员带来了挑战。

建议以街道为单位,将各个社区的调解人员统一调度。A社区纠纷繁多、任务繁重时,可以请求纠纷较少、任务较轻的B社区的人员来予以协助。可以建立社区调解工作对口机制,社区居委会之间互帮互助,共同达到本社区和对口社区调解工作的顺利进行,并进而带动整个社区的安定与和谐。在社区调解工作对口机制的建立过程中,必须深入实践,调研不同社区纠纷的类型、数量和高发期,使对口社区的选择建立在科学调查的基础之上。最终解决人员短缺、纠纷发生时间过于随机的问题,达到人员与时间合理协调的效果。

另外,参与人民调解工作的人员很多并没有丰富的人民调解经验,大多人也没有法律学习的背景,综合素质不高。而人民调解制度又是特别依赖个人素质和综合能力的一项制度,往往靠调解员的个人影响力或魅力就能带来纠纷的化解。建议要严格人民调解员的选拔条件,多聘请一些年纪较大、综合素质较高的人担任人民调解员。如北京市丰台区的诉前人民调解工作室的调解员就是由本法院的退休法官来担任。又如福建省深圳市福田区按照“以事定费,购买服务”的供给模式,通过招投标向有资质的律师事务所购买服务,律师事务所再派遣法律专业人员担任调解员,并经司法考试后持证上岗,随时调解派出所接警后分流出来的民事矛盾纠纷,从而很好地解决了人民调解长期存在的机构设置和人员不足、服务专业化不高等问题,实现了人民调解和治安调解的有效衔接。

三、对“依法调解”的误读

《人民调解工作若干规定》第4条第1项规定,人民调解委员会调解民间纠纷应依据法律、法规、规章和和政策进行调解,法律、法规、规章和政策没有明确规定的,依据社会主义道德进行调解。最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》第5条规定违反法律、行政法规强制性规定的调解协议无效。

“依法调解”是人民调解中的一个政治正确乃至无人质疑的说法,但是实践当中成功的调解很少真正严格符合法律的相关规定,只是没人追究是否严格依法罢了。严格依法调解可能会导致调解成功率的下降。调解的结果有时“外人”看来不大公道,但是只要当事人自愿接受,它就是合理的,因为其中可能涉及到当事人以后交往过程中的利益交换问题,即“现在的让与是为了未来的获得”。所以,以后要想促进人民调解或者说整个调解制度的发展,就必须适度摆脱法条的约束,放松对调解的“依法”要求。第一,调解可以依法,但着眼点不是依法,而是调解成功。第二,从社会

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角度看,背离了法律的调解不一定就不公正,相反可能丰富对法律的理解,创造新的法律。第三,在不关注是否依法的调解中,法律仍在起作用——现行法律规定始终会成为调解双方讨价还价的筹码。第四,调解中只要求作为调解者不有意偏袒一方,调解结果基本公正,距离中国社会的基本道德共識不能差距太大或过于迁就陈规陋习。 四、人民调解协议的效力不足

虽然最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》第5条规定了人民调解协议的民事合同性质,加强了人民调解协议的效力,但是这种效力仍是非常有限,除了具有债权内容且公证机关依法赋予强制执行力的调解协议,其他协议都没有强制执行的效力。这就导致了实践中调解协议软若无力的现象。

为了加强调解协议的效力,国外很多国家创制了一些独具特色的制度,我国国内各省市也有类似的规定。

1.经济杠杆和激励机制。如美国如果当事人不履行调解结果而提起诉讼,在判决结果低于原调解结果10%的情况下,提起诉讼的一方必须负担对方的诉讼费用,包括律师费用,原告一方甚至必须在判决数额大于原调解结果50%以上的情况下才能免除此种责任。我国《上海市司法局关于规范民事纠纷委托人民调解的若干意见》中规定“经人民调解组织主持调解结案的,或当事人向法院撤回起诉的,各法院可根据当事人的申请等具体情况决定是否减免其案件受理费。” 2.完善调解与诉讼的衔接。如日本《民事调停法》第16条规定,调停中当事人之间达成协议,并记载在笔录上,就作为调停成立,原记载的笔录同审判上的和解具有同等效力。《上海市司法局关于规范民事纠纷委托人民调解的若干意见》中规定,诉前经委托人民调解组织主持调解达成协议,一方当事人不履行的,对方当事人可以向人民法院申请支付令。诉前经委托人民调解组织主持调解达成协议,当事人要求人民法院审查后出具民事调解书的,人民法院应当尽快立案、审查。对于符合法律规定的,应当出具民事调解书。诉前调解未能达成协议,当事人持人民调解组织出具的调解终结书向人民法院起诉的,人民法院应当依照法律规定及时受理案件,并将该纠纷经过人民调解组织调解的情况,在裁判文书中予以说明。

3.司法审查和确认制度及公证制度。在英国,经调解达成的调解协议,当事人向法院申请确认的,法院将根据调解协议内容制作“确认令”(ConsentOrder),确认令具有强制执行效力。笔者建议,经当事人申请,对事实清楚、具有民事权利义务内容、符合当事人意思真实表示、不违反法律强制性规定的调解协议书,法院可予以确认,或由公证机关公证。对于已签订调解协议、但一方当事人反悔而诉诸法院的,法院可作司法审查,但这种审查主要是合法性审查。经过公证、司法机关确认或司法审查的调解协议书,应赋予其强制执行效力。这既可以进一步完善人民调解的司法救济,防止出现违反当事人真实意思表示的“强制调解”,变成恃强凌弱的工具和恶意规避法律的途径,纠正不依法调解,又有利于巩固调解的结果及其已认定的证据,防止当事人滥用“二

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次选择权避免调解资源、司法资源和当事人诉讼成本的浪费。我国《青海省人民调解工作条例》(2005年12月1日)第33条规定:“对在人民调解委员会主持下达成的调解协议,一方当事人反悔而起诉到人民法院的民事案件,人民法院应当及时受理,并按照有关规定认定调解协议的性质和效力。凡调解协议的内容属双方当事人自愿达成,不违反法律、行政法规的强制性规定,不损害国家、集体、第三人及社會公共利益,不具有无效、可撤销或者变更法定事由的,由人民法院确认调解协议的法律效力,并以此作为确定当事人权利义务的依据。”《四川省人民调解条例》(2009年1月1日起施行)第32条规定:“以金钱、有价证券为给付内容的调解协议,一方当事人不履行的,另一方当事人可以向人民法院申请支付令。”

同时,人民调解制度的发展也受到了各种外部因素的阻碍,包括行政力量的过度干预、律师的职业文化、盲目追求西方法治的心态以及“一刀切”的政治导向等。我们必须不断总结和反思,发现人民调解制度发展的障碍,结合各地的创新性实践,完善人民调解制度,以服务于和谐社会的构建。 注释:

范愉.社会转型中的人民调解制度——以上海市长宁区人民调解组织改革的经验为视点.中国司法.2004(10).

最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》第10条:具有债权内容的调解协议,公证机关依法赋予强制执行效力的,债权人可以向被执行人住所地或者被执行人的财产所在地人民法院申请执行。

“二次选择权”这一概念来源于周林彬《法律经济学论纲》一书,指当事人在选择非诉讼方式解决纠纷后,不满处理结果,继而选择诉讼的权利。

参考文献:

[1]陈志新.关于在发展人民调解制度中吸纳国外ADR成果的思考.中国司法.2005(4). [2]苏力.关于能动司法和大调解.中国法学.2010(1).

[3]蒋颖.域外民间调解制度对我国的若干启示.北京化工大学学报(社会科学版).2004(2). [4]王天华.和谐社会与纠纷解决机制.北京:北京大学出版社.2007. [5]缪晓宝.关于人民调解工作的思考与实践.中国司法.2004(4).

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