社会组织参与基层社会治理的对策建议

Ｖｏｌ.４１　Ｎｏ.６

菏泽学院学报

ＪｏｕｒｎａｌｏｆＨｅｚｅＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙ

２０１９年１２月Ｄｅｃ.　２０１９

社会组织参与基层社会治理的对策建议

张伟平

(菏泽学院政法学院ꎬ山东菏泽２７４０１５)

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摘　要:党的十九届四中全会提出ꎬ要坚持和完善共建共治共享的社会治理制度ꎮ社会组织参与基层社会治理可以进一步开创社会治理的新局面ꎬ但是目前社会组织面临发展不均衡ꎻ缺乏相关法律支持和政策引导ꎻ缺乏独立自主性和资金来源等问题ꎮ需要通过培育良好的制度环境ꎬ加强顶层设计ꎬ增强社会组织自身建设和创新资金筹措渠道等途径培育社会组织的发展ꎬ提高其参与社会治理的能力ꎮ

关键词:社会组织ꎻ社会治理ꎻ对策

中图分类号:Ｄ６３２.９　　文献标识码:Ａ　　文章编号:１６７３－２１０３(２０１９)０６－００１０－０４　　党的十九大报告强调“加强社区治理体系建设ꎬ推动社会治理重心向基层下移ꎬ发挥社会组织作用ꎬ实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”[１]ꎮ社会组织参与基层社会治理有利于从整体上提高国家的治理化水平ꎬ实现政府治理和居民自治的良性互动ꎬ但是社会组织的发展受到多方面的制约ꎬ在参与基层社会治理中面临诸多的困难和挑战ꎮ目前学术界在社会组织参与基层社会治理的制度规范、参与的体制与机制、参与效果评价等方面还没有形成统一的理论范式ꎬ因此ꎬ研究和分析社会组织如何参与基层社会治理是当前社会的迫切议题之一ꎮ

一、社会组织参与基层社会治理的现状１.我国社会组织发展的速度与规模ꎮ虽然我国(一)我国社会组织的发展概况

来ꎬ随着我国社会经济的逐步发展ꎬ社会组织结构与分布也呈现多元化趋势ꎬ一些新型社会组织开始出现ꎬ比如扶贫济困组织、合作联社、环境保护协会、网络化组织等ꎮ从分布来看ꎬ社会组织在我国所有区域中都呈现稳步增长态势ꎬ但是增长速度与规模不均衡ꎬ比如华东地区无论是增长数量还是速度都远２０１８年４月ꎬ我国各省平均社会组织数量达２６０５０远超过其他区域ꎬ东北地区都处于垫底位置ꎮ截至家ꎬ排名前五的省份依次为江苏、广东、浙江、山东、四川ꎻ湖北、湖南、河南、河北、安徽、甘肃、福建７个省份高于全国均值[３]ꎮ可见ꎬ社会组织的发展呈现不平衡性ꎬ不仅地区发展不平衡ꎬ而且城乡之间发展也不平衡ꎬ城市社会组织的发展速度和规模明显超过农村社会组织的发展ꎮ

３.我国社会组织涉及的活动领域ꎮ社会组织涉

社会组织发展起步晚ꎬ但是发展速度较快ꎬ尤其是在改革开放以来ꎬ社会组织涉及公益事业、社会慈善事业以及科教文卫事业等诸多领域ꎬ逐步形成门类齐２０１８年第一季度末ꎬ我国共有社会组织８０８４７９家ꎬ３７６２３６家(占比４６.５％)ꎬ增长了５１％ꎬ民办非企业单位４２５８５０家(占比５１.４％)ꎬ增长了６５.３％ꎬ基金会６３９３家(占比０.８％)ꎬ较２０１３年增长了６７.

２.我国社会组织结构与分布状况ꎮ改革开放以

收稿日期:２０１９－０６－１７

基金项目:２０１８年度菏泽市社会科学规划课题(２０１８５７)

及的活动领域的广度与深度可以有效推进社会自治的进程ꎮ近几年我国政府主要在扶老助老服务、关爱儿童服务、扶残助残服务、社会工作服务等领域加大财政支持ꎬ促进该领域社会组织的发展ꎮ而社会组织在养老、社保、教育、医疗等基本公共服务领域也逐步成为必要的供给者ꎬ在新增的一些公共服务领域ꎬ比如法律援助、帮残助残、环境保护、社会工作、外来人口等领域ꎬ社会组织也发挥了重要作用ꎮ

１.我国社会组织发展不均衡、公信力不够ꎮ虽(二)社会组织参与基层社会治理存在的问题

全、覆盖广泛、层次交错的社会组织体系ꎮ截至相较于２０１３年增长了５８.３％ꎻ其中社会团体

３％[２]ꎮ

然我国社会组织在数量上有所提高ꎬ但是相对于我

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作者简介:张伟平(１９８６—)ꎬ女ꎬ山东郓城人ꎬ讲师ꎬ硕士ꎬ研究方向:行政管理理论与实践研究ꎮ

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２０１９年　　　　　　　　　　张伟平:社会组织参与基层社会治理的对策建议　　　　　　　　　第６期国的总人口来说ꎬ人均数量不足ꎮ受到传统计划经济体制的影响ꎬ我国社会组织发展起步晚、水平低、规模小、东西部地区发展不均衡、发达地区与欠发达地区发展水平不一ꎮ我国社会组织的发展还处于初级阶段ꎬ还没有形成完善的监督与制约机制ꎬ社会公信力不强ꎮ社会组织的监督主体主要来自于社会组织自身、政府机关、社会公众等ꎮ社会组织自身发展还不完善ꎬ内部缺乏有效的监督机制ꎻ政府部门主要是通过“年检”的方式进行形式上的监督ꎬ缺乏日常１０３.１４元[５]ꎮ

二、基层社会治理中社会组织缺失的原因(一)双重管理体制的影响

我国实行双重管理体制ꎬ这种双重管理体制削弱了社会组织的自主权利ꎮ在社会组织的登记环节上ꎬ登记管理机关负责社会组织的最终审批登记ꎬ而业务主管部门负责社会组织的初审ꎻ在管理环节上ꎬ登记管理机关负责对社会组织进行年检、日常监管、行政处罚等ꎬ业务主管主要负责监督、指导社会组织监管ꎻ社会公众、新闻媒体、第三方的监督缺乏主动性ꎬ有效性较差ꎮ

导ꎮ２.新时期党和政府都重视社会组织的健康发展问我国社会组织缺乏相关法律支持和政策引

题ꎬ在相关会议和政府工作报告中强调社会组织在基层治理中的作用ꎬ但是还没有出台具体的法律和政策支持社会组织的发展ꎬ目前关于社会组织的规

定主要集中在«社会团体登记管理条例»«基金会管理条例»«民办非企业单位登记管理暂行条例»这三大条例之中[４]设置的比较高ꎬꎮ社会组织的发展与活动范围都受到这些条例对社会组织的准入门槛限制ꎬ而且关于社会组织的立法层次也比较低ꎬ某些相关法律自身也存在冲突ꎮ这些都不利于社会组织的良性发展于受到传统３.我国社会组织缺乏独立自主性ꎮ

“一元政府”观念的影响ꎬ认为政府才是ꎮ在我国ꎬ由

社会管理的唯一主体ꎬ长期忽视社会组织的作用ꎮ基层政府更是忽视社会组织在基层治理中的作用ꎬ很少进行培育ꎬ主要是进行严格控制ꎮ而我国很多社会组织非常依赖政府ꎬ在内部管理、人事任免、决策执行等各个方面都缺乏自主性、独立性ꎬ很多社会组织的内部管理人员的工资也由政府财政发放ꎬ行政色彩比较浓厚ꎬ没有发挥其在基层治理中应有的作用的经费来源主要是服务性收费４.ꎮ

我国社会组织缺少资金来源、经营性收入ꎮ我国社会组织

、社会的募捐、政府的支持、会员的会费ꎬ境外资金援助等ꎬ这些资金来源都不够长期稳定ꎮ官办和半官办的社会组织由于受到政府财政的支持ꎬ发展状况较好一些ꎬ但是绝大多数的社会组织资金来源渠道狭窄ꎬ会员的会费标准比较低ꎬ社会募捐资金所占比重较少ꎬ国内企业和个人捐赠的资金也不多ꎮ根据中国慈善联合会监测统计ꎬ２０１８年中国内地接收国内外款物捐赠共计１４３９.１５亿元ꎬ较２０１７年小幅下降４.０５％ꎬ捐赠额占ＧＤＰ总量比例为０.１６％ꎬ人均捐赠仅为

的公益活动、年检的初审、配合其他部门查处社会组织的违法行为等ꎮ社会组织在注册时必须有挂靠的上级部门ꎬ而某些政府部门为了免于责任而不愿作为社会组织的挂靠部门ꎬ所以很多社会组织因找不到上级挂靠部门而无法注册ꎮ

(二)政府职能转变尚未完成

政府职能转变是指国家行政机关根据国家和社会发展需要ꎬ对其所应承担的职责和发挥功能的内容、范围、方式的转移与变化[６]该处理好政府、市场和社会的关系ꎮꎬ政府职能转变应将一部分的职能交还给市场和社会ꎬ改变不适应社会发展的部分职能ꎬ构建一种科学合理、权力平衡的政府职能结构ꎮ目前ꎬ由于公民社会发展还不完善ꎬ公民主人翁意识还未觉醒ꎬ社会多元利益冲突不断ꎬ政府职能转变依然很慢ꎬ政府与市场、社会的关系依然没有彻底理顺ꎬ社会组织的独立性不足ꎬ所以社会组织也难以参与到基层社会治理之中ꎮ

(三)社会组织缺乏有效的监管机制

社会组织是社会的第三部门ꎬ承担着部分公共责任ꎬ具有公益的性质ꎬ因此社会的公信力至关重要ꎬ有效的监管机制是其公信力的重要保障ꎮ目前社会组织的双重管理体制并不能起到有效的监督作用ꎬ上级审批部门和业务主管部门相互推诿ꎬ难以形成有效的监督机制ꎬ日常监督缺乏ꎮ近年来某些社会组织的腐败案件时有发生ꎬ上级部门和业务主管部门往往监管不利ꎬ导致社会公众对社会组织不信任ꎬ极大地影响了群众的捐赠热情ꎬ导致基层政府和社会公众很难信任和接纳社会组织参与基层社会治理ꎮ

三、社会组织参与基层社会治理的对策我国社会组织的发展受到多方面因素的制约ꎬ在参与基层社会治理中应该进行全方位的改革以适应时代发展的要求ꎮ社会组织不同于政府和企业ꎬ在社会多元治理格局中具有不可替代的作用ꎬ应通过宏观、中观、微观三个层面加强社会组织参与基层社会治理的力度ꎮ

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２０１９年　　　　　　　　　

(一)宏观层面

　　　　　菏　泽　学　院　学　报　　　　　　　　　　　　　　第６期

织参与基层社会治理的法律法规ꎮ目前ꎬ关于社会组织的相关法律法规较少ꎬ而且某些法律法规相互矛盾ꎬ关于社会组织参与基层社会治理的法律法规更是空白ꎮ因此ꎬ培育发展社会组织首先应该制定

１.培育良好的制度环境ꎮ一方面ꎬ完善社会组

数量与质量ꎮ虽然我国的社会组织在总量上已经突破了８０万ꎬ但是人均数量不足ꎬ相对于发达国家来说差距还非常大ꎮ“总量不足、质量不高”是目前我国社会组织的真实写照ꎬ政府应该积极培育社会组织ꎬ发挥社会组织的作用ꎮ政府可以在税收减免、资金援助、政策倾斜等方面积极扶持现有的社会组织ꎬ并通过降低准入门槛、引导社会舆论、扩大宣传教育等方面积极培育不同领域的社会组织ꎬ为社会组织参与基层社会治理提供前提保障ꎮ

一套行之有效的专门针对社会组织的法律法规ꎬ也为社会组织参与基层社会治理提供法律保障ꎮ另一方面ꎬ修改关于社会组织的相关条例ꎬ降低准入门槛ꎮ目前关于社会组织的监管和审批制度主要是依据１９９８年颁布的«社会团体登记管理条例»ꎬ该条例规定社会组织实行双重审批制度ꎬ多头监管ꎬ准入门槛较高ꎬ要想发挥社会组织的作用就必须改变类似不利于社会组织发展的相关条例ꎮ修改关于社会组织的相关条例不是一项朝夕工程ꎬ牵一发而动全身ꎬ必须完善相关的配套法律制度ꎬ对社会组织的税收减免、财务管理、募捐信息公开等内容增加法律规定ꎬ这样也有利于提高社会组织的公信力ꎬ促进社会组织的良性发展织的监管主要通过完善相关法律法规和社会组织的２.构建完善的监管机制ꎮ

ꎮ西方国家关于社会组

内外部监管体系来实现的ꎮ监管机制的缺乏必然会影响社会组织的公信力ꎬ我国社会组织的监管主要

是通过登记管理机关和业务主管部门的双重领导ꎬ实际上采用的是“严进宽管”的形式ꎮ随着公民社会的发展ꎬ社会组织的不断涌现ꎬ目前的双重管理体制很难实现对社会组织的有效监管ꎬ应该建立一套多元化的监管体系ꎬ实现政府监管、社会组织内部监管、第三方评估、同行监督、社会公众监督ꎬ新闻媒体监督等内外相结合的监管模式ꎮ

党的会议和政府工作报告中提出要培育社会组织３.加强顶层设计ꎬ转变政府职能ꎮ目前虽然在

ꎬ鼓励社会组织的良性发展ꎬ但是没有构建相关的制度框架和顶层设计ꎬ没有形成切实可行的具体方案ꎬ这将无法落实政府提出的鼓励和发展社会组织的要求ꎮ培育和发展社会组织是公民社会发展的必然要求ꎬ是转变政府职能的重要契合点ꎬ因此中央政府应该做好顶层设计ꎬ理顺政府和社会组织的合作关系ꎬ真正认识到社会组织在基层社会治理中的巨大作用ꎬ鼓励基层政府探索多元主体共同参与社会治理的模式ꎬ弱化政府的管制职能ꎬ形成政府、社会和居民自治的良性互动ꎮ

１.(二积极培育和扶持社会组织)中观层面

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ꎬ提升社会组织的衡发展２.科学合理布局社会组织ꎮ虽然我国社会组织在数量上有增长趋势ꎬ促进社会组织的均

ꎬ但是从总体来看ꎬ社会组织在不同地域、不同领域、城乡之间发展不均衡ꎮ我国中东部地区相对于西部来说社会组织发展较快ꎬ相对政策宽松领域的社会组织发展较快ꎬ城市相对于农村来说社会组织发展较快ꎮ因此政府应该在政策层面和顶层设计方面科学合理布局社会组织ꎬ促进西部和农村地区社会组织的发展ꎬ并在健康教育、扶贫开发、养老服务、社会保障等领域积极培育社会组织ꎬ促进社会组织的均衡发展指标３.ꎮ

ꎮ建立社会组织参与基层社会治理的科学评估

社会组织参与基层社会治理的效果可以通过一些指标来反映ꎬ在设置相关指标构成时ꎬ应该围绕社会组织和基层政府合作的共同目标出发ꎬ或者以项目化合作为基础ꎬ围绕项目的社会效益进行设置ꎮ指标体系可以分级分层ꎬ比如较大的项目可以设置三级指标体系ꎬ一般项目设置二级指标体系ꎮ根据社会组织的类型、合作的领域、共同的目标、关联的群体等要素来设置具体的指标构成ꎬ并根据重要程度分别赋予指标不同的权重ꎬ通过这些指标体系和权重赋值考评社会组织参与基层社会治理的效果ꎮ

１.(三培养社会组织的专业人才)微观层面

组织(比如国际红十字会、世界自然基金会ꎮ世界著名的社会、世界环保组织等)拥有一大批优秀的专业人才ꎬ这些人才具有丰富的工作经验、扎实的专业知识ꎬ极大地提高了社会组织的服务效率ꎬ也使社会组织享有较高的社会声誉ꎮ在我国ꎬ社会组织普遍存在专业人才匮乏的现象ꎬ优秀的专业专职人才较少ꎬ很多社会组织依靠志愿者和兼职人员组成ꎬ管理能力和协调能力较弱ꎮ人力资源是社会组织发展的内部源泉ꎬ我国社会组织要想取得可持续发展就必须引进和培养专业人才ꎬ可以通过引进相关领域的国内外专家ꎬ以及对在职员工进行专业培训等措施提高社会组织的服

２０１９年　　　　　　　　　　张伟平:社会组织参与基层社会治理的对策建议　　　　　　　　　第６期务质量ꎮ除此之外ꎬ还可以通过提高组织成员的待遇水平ꎬ切实解决内部人才的实际性问题ꎬ从而彻底消除内部成员的后顾之忧ꎬ稳定组织队伍、留住专业人才[７]ꎮ

２.创新社会组织的资金筹措渠道ꎮ社会组织的

随着我国社会经济的发展ꎬ基层治理主体多元化是社会治理的必然趋势ꎬ但是目前我国公民社会尚不成熟ꎬ社会组织自身发展困难重重ꎬ如何发挥社会组织的优势并参与到基层社会治理之中还面临很多问题ꎬ不仅需要政府的支持ꎬ还需要社会组织自身的努力ꎻ不仅需要改变政社关系ꎬ还需要转变公众的认知等ꎮ在实践中通过不断探索创新社会治理模式ꎬ从而掀起基层多元主体合作治理的新篇章ꎮ参考文献:

报ꎬ２０１８－０６－１８(Ａ２).

[１]青连斌.推动社会治理重心向基层下移[Ｎ].学习时[２][３]霍达.过去五年ꎬ我国社会组织发展得怎么样?[４]马云腾.资源依赖视角下非营利组织与政府合作机[５]中国慈善联合会.２０１８年度中国慈善捐助报告(精[６]刘泽.关于我国行政机构改革之政府职能转变的思[７]臧姗.社会组织参与创新社会管理的路径探析[Ｊ].

资金来源主要有政府购买、社会募捐、服务收入等ꎬ目前国内社会组织的发展主要受制于资金的限制ꎬ社会组织应该创新资金筹措渠道ꎬ全方位筹集经费ꎮ社会组织可以制定资金发展规划ꎬ以社会声誉培育能够为组织提供长期捐赠的团体或者个人ꎻ提供特色社会服务和公益活动ꎬ实现社会募捐多元化ꎻ重视社会组织与政府的合作ꎬ通过公益资助、服务外包、委托经营等形式寻求资金支持ꎮ

３.加强社会组织内部的规范化管理ꎮ目前发展

较为成熟的社会组织都建立了有效的内部管理机构ꎬ包括董事会和监事会、管理层、会员大会等ꎬ还有完善的财务、人事、选举等各项规章制度ꎬ确保社会组织的正常运行与持续发展ꎮ规模较小、发展不成熟的社会组织更应该重视组织内部的规范化管理ꎬ不断完善组织内部的激励和约束机制ꎬ并注意加强组织内部的公关团队建设ꎬ注重社会组织的良好声誉ꎬ一旦社会声誉受到不良影响ꎬ将会对社会组织产生致命的打击ꎬ因此社会组织应该做好自身定位ꎬ坚持公益性目标ꎬ具有公关危机意识ꎬ完善危机预警机制ꎮ

ｎａｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｂｒｉｅｆ.ｏｒｇ.ｃｎ/ｎｅｗｓ－２１２９１.ｈｔｍｌ.制研究[Ｄ].上海:上海师范大学ꎬ２０１５:５８.

[ＥＢ/ＯＬ].(２０１８－０５－０７)[２０１８－１０－２４]ｈｔｔｐ://ｗｗｗ.ｃｈｉ￣

要版)[ＥＢ/ＯＬ].(２０１９－９－２３)[２０１９－１０－２８]ｈｔｔｐ://ｗｗｗ.ｃｈａｒｉｔｙａｌｌｉａｎｃｅ.ｏｒｇ.ｃｎ/ｇｉｖｉｎｇｃｈｉｎａ/１２７８１.ｊｈｔｍｌ.考[Ｊ].法制与社会ꎬ２０１１(２９):２００－２０１.菏泽学院学报ꎬ２０１３ꎬ３５(６):４３－４６.

ＣｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓａｎｄＳｕｇｇｅｓｔｉｏｎｓｆｏｒｔｈｅＰａｒｔｉｃｉｐａｔｉｏｎｏｆＳｏｃｉａｌＯｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎｓｉｎＧｒａｓｓ－ｒｏｏｔｓＳｏｃｉａｌＧｏｖｅｒｎａｎｃｅ

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(责任编辑:王佩)

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