浅议检察建议启动民事行政案件再审程序的法律依据

浅议检察建议启动民事行政案件再审程序的法律依据

[摘要]人民检察院因维护国家利益、保护民生、保护弱势群体合法权益之需要，对人民群众不服判决到检察机关申诉的民事行政案件，不论案件对原告或者被告是否有利，只要申诉的理由充分且判决确有错误，人民检察院均应以国家的法律监督职权提起“公益诉讼”启动再审程序。本文主要探讨民事行政案件再审程序的法律依据

[关键词]建议；启动；再审；依据

检察建议启动人民法院再审，就是人民检察院在办理民事行政申诉案件过程中，发现人民法院已生效的民事、行政判决或裁定确有错误的，经与人民法院协商同意，不走抗诉程序，而是由同级检察院直接向同级法院发出检察建议，建议法院依法再审。法院依照审判监督程序进行再审，并将再审结果通知提出检察建议的检察院。用检察建议的方式建议法院再审，是近年来检察机关在民事行政检察部门在监督程序立法不完善的情况下，着眼维护司法公正和司法权威，依据法律原则和立法精神，也是深入推进三项重点工作之中的社会矛盾化解和社会管理创新机制。

一、再审检察建议在我国民事行政检察监督中的独特作用

民事行政检察监督适用检察建议启动再审，对加强检察机关特别是基层检察院民事行政工作具有重要的实践意义。（1）它可以分流案件，提高效率，方便群众。根据我国《民事诉讼法》第一百八十七条规定：“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第一百七十九条规定情形之一的，应当提出抗诉。”该条第二款又规定：“地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第一百七十九条规定情形之一的，应当提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。”由此可见，只有上级检察院才能对下级法院的判决、裁定提出抗诉。而以提出抗诉方式进行监督的情形时间长、程序繁琐，下级检察院办理民事行政申诉案件从受案到向上级检察院提请抗诉再到法院立案后的再审，办理一件民事行政抗诉案件一般都需要一年左右的时间，即一个基层检察院接到群众不服判决的民事行政案件申诉，如果符合抗诉条件，基层检察院民事行政检察部门提请上级院即地市级检察院提请抗诉；地市级检察院审查后，向同级法院即中级法院提出抗诉；中级法院再将案件发回原审的下一级法院即基层法院启动再审程序。而以再审检察建议方式，基层检察院可以直接向基层法院建议再审，从而启动再审程序，这样既可以节省司法成本，又可以从中节省时间，减轻人民群众的诉累，一般情况下可以节省半年左右的时间。所以如果从程序法上规定检察机关适用再审检察建议，由人民法院启动审判监督程序，不但减轻了上级检察院的工作压力，也减轻中级人民法院审查案件发回下级法院再审的负担，提高了监督效率，更方便了群众。（2）以再审检察建议方式启动再

审，可以大大缓解法院纠正错误判决的抵触情绪，提高纠错率。在司法实践中，部分法院的判决、裁定虽有错误，但没有损害当事人合法权益的，或虽然案件上在审判程序上存在错误，但判决结果基本正确的，针对这种情况，上级检察院一般要求不要轻易抗诉，可以通过检察建议的方式，由人民法院自行启动再审程序以达到纠正判决错误的目的。在这里，检察建议不但可以作为抗诉的辅助手段发挥独特的优势，而且法院也乐于接受。另外，对于法律和司法解释规定不适用抗诉的民事行政判决、裁定，如以调解形式结案的案件等，在一般情况下检察院不受理这类申诉，但对于涉及国家和公众利益的，或调解违背自愿、合法原则，当事人提出申诉的，检察机关经审查确认情况属实，则可以检察建议的方式向法院提出再审的建议，建议法院依法再审，纠正错误调解。（3）可以促进检、法两家及诉讼当事人之间的协调。再审检察建议是一种更便捷、更高效的监督模式，适用时能将检察机关的外部监督形式转化为法院内部监督形式，又能兼顾当事人的合理、合法诉求，能使检、法两机关与当事人之间的错综复杂的关系趋于一致，有利于创建和谐的诉讼秩序，着力维护和谐的司法环境。

二、目前我国关于再审检察建议的相关规定

目前涉及再审检察建议的操作规定中，只有最高人民检察院的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第四十七条规定：“有下列情形之一的，人民检察院可向人民法院提出检察建议：（一）原判决、裁定符合抗诉条件，人民检察院与人民法院协商一致，人民法院同意再审的。”还有最高人民法院的《全国审判监督工作座谈会关于当前审判监督工作若干问题的纪要》第十七条规定：“人民检察院对人民法院的审判工作提出检察建议，人民法院应认真研究改进工作；经与人民法院协商同意的对个案提出检察建议书的，如符合再审立案条件，可依职权启动再审程序。”除了上述这两个规定外，最高检察院相关部门领导的一些讲话中也有所涉及。最高检察院民事行政检察厅厅长王鸿翼在《完善民事行政检察在于修改立法》讲话中，提出要完善现有的抗诉制度，要以类似于“再审决定”的形式取代现行的抗诉，在强行启动再审程序纠正错案，解决再审案件同级审，从根本解决周期长、改判难的老大难问题。从立法层次来看，两高院的办案规则和一个讲话精神，一个是检察院的工作制度，一个是法院的内部文件，讲话精神不是正式的规范性法律文件，虽然在办案这方面的申诉案件中可以作为相关依据，但其法律效力及法律地位均低于全国人民代表大会及其常委会通过的法律法规。

三、检察建议启动再审法律地位不明确所导致的后果

从历年检察机关办理民事行政申诉案件分析，再审检察建议启动再审率不是很高，主要原因是其法律地位不明确所致。缺乏法律依据给再审检察建议运用带来的障碍主要有：

（1）再审检察建议的采纳率得不到

充分保障。尽管《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》规定，对于能及时和法院达成共识的案件，可以采取再审检察建议的方式，但这属于检察机关内

部办案机制，人民法院认为对其没有约束力，可以采纳，也可以不采纳，即使法院采纳，一般检察院与法院的关系相对和谐、沟通协商较多的地方，再审检察建议的采纳比例就高;反之，采纳比例就相对低。所以没有法律上的支撑，则无法保证检察建议得到充分的采纳。

（2）再审检察建议的适用，在程序和形式上没有统一的规定，造成再审检察建议缺乏应有的权威性。由于没有立法规范，各地检察机关做法各异。如对于提出再审检察建议的审批，有的地方要求必须要提交检委会讨论决定，有的院只要求分管检察长签发即可，有的只需民事行政检察的业务部门领导审批。对于再审检察建议的受理，各地法院的做法也不尽相同。有的由法院立案庭统一受理立案，有的直接由审判监督庭受理，还有的将再审检察建议书直接发给法院院长等等。在受理程序上的差异，增加了民事行政检察部门的工作负担，影响了再审检察建议的效力。

四、如何完善再审检察建议的法律依据

利用再审检察建议启动再审程序，对提高民事行政申诉案件的再审效率、维护司法公平公正、促进社会和谐起到了不可低估的作用。要让它充分发挥作用，必须以立法的形式把它的法律地位、效力、形式、适用范围等方面加以确定。因此建议：

1.加强再审检察建议的立法工作。抗诉只是一种事后监督，监督力度不能满足实际需要。再审检察建议是对抗诉的补充，在检察机关的司法实践中已经取得了良好的效果，应当考虑写进程序法。今后修改民事诉讼法时要明确赋予再审检察建议法律效力，确立有效的保障措施。同时规范再审检察建议的适用范围和程序，明确其受理程序。在目前立法不可能一步到位的情况下，最高人民检察院和最高人民法院可以研究制定关于民事行政检察监督适用检察建议的司法解释。通过司法解释授予民事行政检察监督适用再审检察建议的效力，明确再审检察建议的法律地位。

2.理顺抗诉和再审检察建议的法律关系。确定“提起抗诉为后盾，再审检察建议先行”为原则。用再审检察建议的形式启动再审，实际上是一种简化的“抗诉”程序。虽然建议再审权不具有法定性，启动再审程序的前提需与人民法院协商同意，法院依职权裁定再审。而抗诉的提起主体、程序、范围有严格的法律规定，具有法定性，具有诉的职能，法律明文规定抗诉必然引起再审程序。所以有必要制定或修改相关的程序法，把再审检察建议确定为抗诉的前提条件。以提高再审检察建议的威慑力和法律效力。

3.统一和规范检察建议的适用程序、格式、内容。要以规范性文件的形式规范检察机关内部办案程序;规范再审检察建议文书的制作及格式；同时要规范向法院送达、跟踪监督等程序。提高再审检察建议的规范性、权威性。

综上，再审检察建议已经在司法实践中却发挥着越来越重要的作用，但其无明确法律地位的状况又严重的影响着自身优势的发挥，所以完善相关立法，明确

其效力、地位、适用条件、程序、形式等已迫不及待，对构建更加完整、合理的民事行政检察监督体系，促进司法公平公正、维护国家法律的正确统一实施和依法保护人民群众合法权益亦有着深远的意义。