关于国家加强地方政府性债务管理后的一些思考

关于国家加强地方政府性债务管理后的一些思考

作者：车敏伟

来源：《经营者》2016年第15期

摘 要 随着我国经济发展进入新常态，随之而来的诸如产能过剩、生产力红利减少和地方债务风险加大等一系列的问题也摆在我们面前。为治理地方债务问题，国家出台了《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发43号文），从而引发了诸如公益性基础设施建设推进乏力、地方经济发展和金融稳定深受影响等一系列后续问题。针对这些问题，本文一一进行分析和解读，并提出了相应的建议和解决对策。 关键词 地方债务 融资平台 PPP 一、引言

2014年9月21日，国务院为规范地方债务管理出台了《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发43号文），引起社会各界的广泛关注。该意见剥离了市、县二级政府融资平台的政府融资职能，直接改变了延续多年的市、县政府融资方式，对地方交通、水利等基础设施建设的资金保障带来极大的困难和影响。下面以德清县交通融资为例，对意见实施后对该县交通基础设施建设的影响作一初探。 二、德清县交通融资历年情况和现状

德清县交通投资集团有限公司作为德清县政府批准成立的国有独资企业，主要作用就是为德清县交通基础设施建设筹措建设资金，是一个关键的县级融资平台。客观讲，这些年来，德清县交通投资集团有限公司为交通项目建设筹集了大量资金，相继完成了09省道乾元至秋山段改建工程（一期）、宁杭铁路德清段及站场配套工程、白三线航道养护工程等一批重点项目建设，累计完成投资26.76亿元，形成了“一横四纵”公路网和“一横三纵”水路网的交通网络主框架，一个以高铁、高速、国省道为骨架、县乡道路为依托、农村公路为脉络的现代化综合交通运输体系已基本成形。可以说为政府推进交通基础设施建设、改进民生和发展经济做出了巨大的历史贡献。但是，随着国家加强地方债务管理，下发国发43号文后，德清县交通投资集团有限公司融资工作陷入停滞，资金压力日益显现。据测算，2015年德清县交通建设资金总需求（包括还本付息）达24.5亿元。而国发43号文规定，市县政府融资平台公司不得新增政府债务，不得通过企事业单位等举借债务，地方政府及其所属部门不得在预算之外违法举借债务，确需举借债务的由省级政府代为举借，这就造成该县交通项目建设资金将无以为继，从而引发一系列后续问题。

三、意见出台后引发的一系列问题

龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn

一是项目建设将推进乏力。近几年来，德清县每年投巨资用于公路、水路建设及国省道、公路大中修、联网公路、美丽乡村路、危桥改造等交通基础设施项目，每年投入交通基础设施建设及养护的资金都在6亿元以上。由于该县财力尚比较薄弱，上述资金除少量由上级和县财政补助外，绝大多数都通过融资解决。而国发43号文下发后，市、县政府融资平台不能继续融资了，这就使得交通建设资金将出现短缺，从而影响交通在建项目的推进及新建项目的按时开工，交通项目建设将推进乏力、后劲全无。

二是资金链断裂风险集聚。“十二五”以来，德清县仅交通基础设施投资就达33.9亿元，绝大多数资金都是通过融资解决的，交通债务余额逐年上升。目前，交通债务余额已达32亿元，2015年度需归还到期本金15.5亿元、支付利息约3亿元，需支出2015年项目建设资金约6亿元，全年共需资金约24.5亿元，而目前账户中的资金余额及全年基本可预见补助到账的资金不足3亿元，资金缺口巨大。2015年初至今，由于没有新的融资政策，德清县交通融资工作一直处于停滞状态，资金压力日益显现，发生资金链断裂的风险随时都有可能发生。 三是地方经济发展和金融稳定将深受影响。当前，我国经济发展已经进入新常态，稳增长是今年经济工作的首要任务，交通、水利等基础设施建设仍具有稳增长的重要作用。由于没有建设资金，德清交通、水利等基础设施建设将停滞，从而影响全县年度政府投资项目计划，银行等金融机构也将因为债务人的无力偿债而发生债务危机，由于基础设施建设与经济增长之间的相互关系，德清经济社会发展和金融稳定也将深受影响。 四、相关意见和建议

如何解决国家加强地方政府性债务管理后所引起的这些问题，让地方公益性基础设施建设步入良性轨道，已摆在我们的面前。我认为主要从妥善处理存量债务、进行融资平台重组改革和加大政府对公益性项目的财政投入等方面入手，逐步形成了以解决存量债务为根本、以融资平台重组改革为基础、以加大财政投入为重心的基础设施建设投资新格局。

一是妥善处理存量债务。2015年，财政部下达了1万亿元地方政府债券置换存量债务，但1万亿元的总债券额度只占2015年到期政府负有偿还责任的债务（本金）的53.8%，应付的利息及其余46.2%的本金及在建、新建项目无可靠的资金来源。现在国家又无新的融资政策，地方政府融资平台可以说已步入等死状态。因此，上级政府应尽快出台操作性强的实施意见或办法，使地方政府能筹措到后续科学合理的项目建设资金、偿还到期债务，确保地方经济发展和金融稳定不受很大的影响。

二是进行融资平台改革。从长远地看，未来地方政府债务管理的改革要逐步形成类似美国“一般责任债+项目收益债”的二元化市政债结构，即纯公益性、缺乏盈利能力的项目主要依靠地方政府直接债务融资；公益性和盈利能力兼备的项目主要依靠投融资平台或各类专门成立的项目机构；而纯盈利性质的项目则应逐步退出地方政府及投融资平台的债务融资范畴。融资平台公司必须适应这一趋势，转变发展模式，实施去平台化运营，作为一般性的竞争性和地方性国有企业存在，实现实体化、市场化和规范化转变，参与市场化竞争。

龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn

三是积极引入社会资本。2014年11月份，国务院出台了《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，从而为社会资本特别是民间资本进入公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域打开了大门。当前，要加快建立完善政府主导、分级负责、多元筹资的交投投融资模式，完善收费公路政策，积极吸引社会资本投入交通基础设施建设，多渠道筹措建设和维护资金，促进交通运输事业的持续健康发展。

四是大力推广PPP合作机制。PPP合作机制就是政府和社会资本合作模式。我们要加强政策引导，在交通基础设施建设领域，积极推广PPP模式，盘活存量资源，增强交通服务供给能力。同时，我们要严格按照预算管理有关法律法规，完善财政补贴制度，切实控制和防范财政风险，并进一步健全PPP模式的法规体系，保障项目顺利运行。

五是加大政府财政投入。交通、水利等基础设施建设大都是公益性的，无经营性收入，最后还是主要靠政府投入。而目前市县等地方政府基本上是“吃饭财政”。因此，国家、省级财政应进一步完善财税金融体制，不断加大对交通、水利等公益性基础设施建设的财政倾斜力度，以确保公益性基础设施建设的顺利推进。 （作者单位为德清县交通运输局）