建构有中国特色的社会救助新体系

２ＯＯ２年第２期　Ｎｏ．２．２００２　浙江社会科学　２００２年３月　Ｍ●ｒ．．２Ｉ，０２　ＺＨＥＪＩＡＮＧ　ＳＯＣＩＡＬ　ＳＣＩＥＮＣＥＳ　城乡一体化最低生活保障制度　浙江的实践与意义　编者按城乡一体化的最低生活保障制度已在我国民营经济发达的浙江省正式建立。２００１　年１０月１日正式实施的《浙江省最低生活保障办法》规定：凡家庭人均收入低于其户藉所在县　市最低生活保障标准的居民，不营是城市居民还是乡村农民，均有从当地政府获得基本生活物　质帮助的权利。　法律的形式对最低生活保障制度实施城乡一体化的规范，这在全国尚属首　创。本期推出的一组论文，对浙江省的最低生活保障制度及其相关制度建设的实践、经验及其　社会意义，以及现存的问题进行了深入的探讨。我们希望这种探讨能够早日促成一种新型的、　面向全体公民的现代社会救助体系在中国诞生。　建构有中国特色的社会救助新体系　陈剩勇（浙江大学比较政治与公共管理研究所）　乐和尊重等精神生活的最起码的需求。三、自身　承受力的脆弱性，上述经济利益上的贫困性和生　社会弱者群体或阶层是普遍存在于世界各国　的一个特殊社会群体。按照社会学家的界定，社会　弱者指称的是一个在社会性资源的分配上具有经　活质量的低层次性，反映的是社会弱者的客观状　态；而承受力的脆弱性则反映了这一群体的主观　状态，即面对外部压力的承载能力（包括经济承　受力、精神承受力和心理承受力）的膪弱或严重　不足　０据此，凡城市和乡村地区那些缺乏获得各　种食物、参加社会活动和最起码的生活和社交条　件的资源的个人、家庭和群体，均可划人社会弱　者群体。　建构现代社会的社会救助新体系，保护社会　弱者群体的权益，努力实现社会公正，是一个文　明社会的基本要求，也是伟大时代赋予中国各级　政府的一项伟大使命。最近几年来，我国各地政　府开始尝试建立一套以最低生活保障制度、失业　保险和养老保险等３项制度为基础的社会保障　济利益上的贫困性、生活质量的低层次性和承受　力的脆弱性等的特殊社会群体。具体地说，社会弱　者群体通常具有以下三方面特征：一、在社会性资　源分配上具有的贫困性，社会弱者群体在物质生　活状况方面，收入水平偏低（即经济收入低于社会　人均收入水平）、生活水准低（即收入的绝大部分　用于食品消费，联台国把恩格尔系数在６０％以上　的人口称为贫困人口）、生活处境难（即无固定收　入来源、无劳动能力，难为维持生计）。二、生活质　量的低层次性，“社会弱者”群体不仅物质生活状　况极度贫困，而且他们的精神生活水平也居于社　会最低层次，大都缺乏参加最起码的社会活动和　社交条件的资源，难以满足在文化教育、交往、娱　和社会救助新体系。不过，迄今为止的各种社会　保障和社会救助体系，保障和救助对象的范围基　维普资讯 http://www.cqvip.com

浙江社会稃学２００２年第２期　本上都局限于城市的居民，而把同为国家公民的　广大农民排除在外。浙江省政府于２００１年８月颁　办法》，浙江省所辖各市、县（区）相继建盘　由民　政部门牵头的“低保”工作领导小组，　教由市　长、县（区）长出任组长，成员包插民馥　劳动保　障、财政、物价、统计、工会等相关部ｆ瑚Ｉ主要官　布、同年１Ｏ月１日起正式实施的《浙江省最低生　活保障办法》，在全国范围内第一次以法律的形式　将农民纳入最低生活保障范围。据统计，浙江省　２００１年纳入最低生活保障对象的特困人口总共　有２６．８万人，其中农村人口为２３．４万。换言之。　员。由民政部门根据本地情况其体制定和提出实　施方案，由工作领导小组研究和确定最低生活保　障标准、救助范围，协调落实低保资金来源，解决　工作中出现的问题，并对本地区相美工作进行部　署，从而建立了一个从省、市、县（区）斟乡镇、街　道、村落的比较完善的最低生活保障的工作网　络　在民政部门的规划下，各地还根据本地区的　实际情况，制定了最低生活保障的实施办｛击、申　报工作操作程序、发放工作操作程序、最低生活　保障金救助家庭公示榜等，以切实加强对本地区　低保工作的领导和管理。　二、确定并适时调整最低生活保障标准。浙　江省最低生活保障标准的确定，据浙江省民政厅　《浙江省最低生活保障工作情况汇报》。是依据救　济对象的基本生活实际需要，当地上年商品价格　指数、经济发展状况和财政承受能力、社会整体　生活水平　周边地区保障标准等因素，由民政部　门牵头，会同财政、统计、物价等部门共同进行调　查研究后，根据救助对象的吃穿住医（基本治疗　或一般性治疗）、适当的教育支出等方面的基本　生活需要，再结合本地的财政情况，提出最低生　活保障线的标准，经本辖区政府批准并报上一级　政府备案后公布执行。２００１年，浙江省农村最低　生活保障标准最高的市县为每人每月１９５元．最　低的为每人每月６７元，一般地区约为每人每月　１００元　约占全省低保对象总数８８％的从前被排斥在国　家支持体系之外的农民，开始依法享受到了最低　生活保障的国家支持和救助　我们认为，浙江省城　乡一体化的最低生活保障法规，与该省此前推出　的对社会弱者群体的法律援助制度及民营企业职　工必须参加劳动保险等政策、法规相配套，为建立　面向全民的、有中国特色的社会救助和国家支持　体系，做出了具有历史意义的探索和尝试。　按照《浙江省最低生活保障办法》的规定，凡　本省城乡家庭人均收入低于其户籍所在县市最低　生活保障标准的居民、村民，均有从当地人民政府　获得基本生活物质帮助的权利。最低生活保障制　度实行各级人民政府负责制，遵循“保障基本生　活、公开公平真实、国家保障与社会帮扶相结合、　鼓励劳动自救”诸原则。在具体实施过程中，由县　级以上人民政府的民政部门具体负责本行政区域　内的最低生活保障管理工作，财政、统计、物价、审　计、劳动保障和人事等部门，则在各自的职责范围　内负责最低生活保障的有关工作。居民、村民最低　生活保障所需资金，必须列入政府年度财政预算，　井按照现行财政体制，由县（市、区）、镇（乡）财政　分级分担｛省级财政对确有困难的县（市）酌情提　供适当的财政补助。低保资金一般纳入社会救济　专项资金支出项目，专项管理，专款专用，实行财　政专户管理。有关最低生活保障标准，法规规定由　地方政府按照当地维持居民、村民基本生活所必　需的费用确定，各地可以根据城乡差别分别确定　和执行不同的标准，并根据经济社会的发展适时　作出调整。　在最低生活保障办法的实施上，浙江省各级　政府的具体做法是：　建立晟低生活保障制度工作网络，制定实　一三、规范申请、审批程序，加强管理和监督。　按照《最低生活保障办法》的规定，城乡居民申请　最低生活保障，应由户主向其户籍地的街道办事　处或乡镇政府的民政部门书面提出。当地政府收　到申请书后，指派专门人员深入农村和居民区，　对申请人的家庭经济状况和实际生活水平进行　核实，初步确定应享受最低生活保障救助的对象　名单，并在所在乡镇和街道进行公示．征求群众　的意见。公示期一般不得少于７天。街道办事处　和乡镇政府应在ｌ２个工作日内完成核查工作，　并将申请人名单、核查意见和材料及群众意见上　、施办法和具体的操作程序。为落实《最低生活保障　报县（市、区）民致部门审批。县Ｃ市、ｌⅨ）民硬部门　辩　维普资讯 http://www.cqvip.com

陈剩勇：建构有中国特色的社会救助新体系　应在收到报送材料后的７个工作日内完成审批工　作，对家庭人均收人低于当地生活保障标准的家　庭，批准给予最低生活保障，并将审批结果函告当　地，由街道办事处或乡镇政府书面通知申请人，并　委托杜区或村委会公布获准享受救助的家庭名　单，以接受群众的监督。对最低生活保障对象的申　报实行公示制度，由街道、村委会将救助对象张榜　个健全的社会救助体系方面迈出了一小步；与全　省社会稳定和社会发展的现实ｌ需要之阍还有很　大差距，与一个文明和健康的社会在这方爵舶要　求，那就更加相距甚远了。　首先，在观念方面，对于社会弱者＿秭唪，以及　对这一群体进行的社会救助工作，各级致府官员　和广大民众普遍存在一种认识上的误区。许多政　府官员还存在浓厚的“救济”、“施恩”乃至“施舍”　等传统观念，社会上对弱者群体的歧视现象还比　公示，将申请人姓名、住址、家庭人口、经济收人、　拟享受救助金额等情况张榜公布，以杜绝优亲厚　友殉私舞弊现象的发生，体现了公开、公正、公平　的原则。　较普遍，严重侵犯这一群体的权益的事件也时有　发生，社会弱者的人格尊严还得不到应有的尊　重，政府和社会对于向社会弱者群体提供权益保　障的重要意义普遍认识不足。各级政府对于社会　弱者群体的总体状况、他们的生活处境、要求和　愿望，以及社会弱者群体需要什么救助，以及如　何救助等等，都还缺乏全面的了解，对这一群体　的关心，也大多停留在不定期的临时性救济或慰　问上，社会对这一群体的关爱总的来说还是很不　够的。　四、对最低生活保障对象实行动态管理，确保　救助对象的合法权益。县（市、区）、乡镇各级政府　特别是乡镇和街道一级，对依法享受最低生活保　障金的居民家庭要进行定期审核，一般实行每季　调查、半年复核、年终复审的办法。做到凡符合条　件的及时列入，不符合的及时取消，失去条件的及　时注销，家庭人员变动的及时核销　同时，严把兑　现发放关，确保救助金按时足额发放。农村地区的　“低保”对象一般每半年发放一次，城镇居民家庭　般按季发放。其中许多县市的低保救助金已经　一其次，在社会救助和支持体系的建竣方面，　浙江省现有的制度及出台的一些法律、法规和政　策，从总体上说都属于初级层次，还有待子进一　步的提高的完善。以最低生活保障制度为例，相　关制度虽已建立，但承担这项工作的是各级民政　部门中分管救灾救济工作的人员，许多县民政局　的救灾救济科仅有一两个编制、在乡镇一级只有　个兼职的民政助理员，人手少、编制缺．’最低生　活保障工作的组织体系还不够完善。同时，法律　一实行社会化发放，即由银行或信用社支付。对“低　保”对象的救助，一般采取“补差制”．亦即根据本　地政府确定的最低生活保障标准，由乡镇或街道　民政助理员对拟救助对象的家庭每年的经济收人　状况进行评估，凡经济收入达不到人均月最低生　活保障标准的部分，由政府补足差额部分　各地最　低生活保障资金的筹措，实行由县（市、区）、乡镇　二级负担制，一般由县（市、区）承担７０～８０％，乡　镇负担２０～３０％，省级财政酌情拨款，对经济欠　发达地区给予适当补助。　援助制度、最低生活保障制度及其他救助形式之　间，也缺乏衔接和协调，如何使现有的制度更加　完善，确保现有的社会救助制度的健康运行，进　而构建一个规范化的、健全的现代社会救助体　系，是摆在各级政府面前的一项艰巨任务。・　第三，社会救助体系的初步性和不完善性，　导致在全省范围内，国家、省人大和省政府制定　的一些保障社会弱者群体权益的法律和法规，还　有相当一部分还停留在法律权利上，并没有完全　落实成为社会弱者群体的实有权利。现已颁布的　一浙江省城乡一体化的最低生活保障制度，从　１９９６年开始筹建，到２００１年《最低生活保障办法》　等法规的正式颁布，从某种意义上也标志着对社　会弱者进行国家支持已经开始逐渐走上法制化的　轨道。最低生活保障制度的实施时间虽然不过短　短几年，但已产生了良好的社会效果。不过，我们　也必须认识到，对于社会弱者群体的权益保护和　社会救助，毕竟是一项庞大的社会工程，目前浙江　省各级政府所做的一些工作，只不过是在建立一　４２　些法律法规，如法律援助制度、城乡居民最低　生活保障制度等，虽已在全省范围内全面推开，　但也还存在不同程度的问题。例如《浙江省最低　生活保障办法》规定，凡未达到城镇和农村最低　．　盏蠡　缸　维普资讯 http://www.cqvip.com

浙江社会科学２００２年第２期　・专奠研究・　生活线的居民，都享有获得财政救助的权利，但据　我调查，在贫困地区特别是贫困山区，都不同程度　地存在“能保多少保多少”的现象。换言之，还有相　当一部分生括水准达不到最低生活标准线的农　各级政府特别是东部经济发达地区的政　府有关部门，应立即着手开展对辖区内的社会弱　一、者群体进行一次深入全面的调查和研究。各级政　府的官员应当耀人民间，了解社会弱者群体的需　求；倾听他们的呼声，关心他们的物质生活和精　神生活，摸清辖区内的社会弱者群体的基本状　况，积极创造条件，为制定相关的政策措施、建立　一民，没有享受到最低生括保障的权利。产生这一现　象的主要原因，一方面是贫困地区市、县和乡镇政　府投人的保障资金不足，另一方面也与省级财政　对贫困地区的低保资金的支持力度太小有关，据　省民政厅反映，省级财政２００１年对经济欠发达地　区划拨的低保补助资金仅有１４１６万元。这与浙江　省的财政收入总量及其在全国经济发展中的领先　地位，显然是极不相称的。　个健全的、规范化的社会救助体系进行必要的　二、全面改革传统的社会救助制度，努力健　前期准备。　全和完善一个新型的现代社会救助｛旨６度　霄家和　省市政府应责成有关部门，认真研究和制定有关　我认为，关爱社会弱者群体是全社会的责任，　对这一群体进行的社会救助则是各级政府应尽的　社会救助的地方性的法律法规，并会同相关部门　制定财会、统计和审计制度，监督检查社会救助　法律法规的执行情况，健全相关救腑事努的管　义务。我国《宪法》第４５条，以及残疾人保障法、老　年人权益保障法等一系列法律，都明确规定了公　民有从国家和社会获得物质帮助及其他形式援助　的权利。因此，对社会弱者群体提供更多的扶持和　援助，让他们也能享受到社会进步的成果，是社会　主义制度的基本特征，是我国各级政府承担的一　项义不容辞的社会责任。与此同时，从国家和社会　理、执行和监督工作，逐步在据省建立和完善一　个城乡一体的社会化、制度化的杜会救助网络体　系。　三、积极筹措和建立社会救助基金，此项基　金的筹措，应倡导政府拨款与社会捐助相结合的　获得物质帮助及其他各种形式的援助，也是法律　赋予社会弱者群体的基本权利。从此意义上说，社　会救助首先应当是政府行为。随着政府职能的转　变，运用社会政策维护社会公正，努力消除贫困和　不平等现象，建构一个更加完备的能确保每一个　公民最基本的生括需求和尊严的社会救助体系，　已经成为我国各级政府的基本目标，同时也是评　价各级政府的绩效的主要尺度。　原则，亦即以政府拨款为主、社会捐助为糖　也就　是说，政府在确保公共财政对社会救助的投入每　年都有较大幅度增加的前提下，应当充分调动民　问的积极性，经常性地通过各级各类组织，持续　开展“献爱心”等社会募捐活动，建立社会弱者权　益保障基金，通过社会各界的努力，让每一个社　会弱者都能真正享受到拥有社会保障和救助的　安全感。　浙江省是全国经济最发达的省份之一，政府在　关爱社会弱者群体、建构现代化的社会救助体系方　面，也理应先行一步走在全国的前列。为了使每个　公民都能享受到社会进步的成果和做人的尊严，使　社会弱者真正处于有效保障状态，需尽快建立“以　国家支持为主导，社会组织和个人支持相配套”的　社会支持系统。这一制度的建立和逐渐完善，不仅　有助于促进社会的稳定，而且也是实现社会公正的　必要途径。在我国的社会经济状况受到现代化发展　水平较大制约的现阶段，要迅速建立起一个现代型　的社会救助新体系，恐怕也是不现实的。但是，现实　的困难不应成为政府不作为的理由，我认为，各级　致府至少可以从如下几个方面人手：　四、大力发展各种公益性的社会救助组织，　在城乡范围内全面发展志愿者组织，发动社会各　界特别是中小学生们加人志愿者队伍，人人投人　经常性的社会救助活动，关心社会弱者群体的日　常生活，为社会弱者提供志愿性的家庭服务。我　认为，在中小学中开展志愿者服务活动，既可以　帮助社会弱者克服日常生活的困难，使他们过上　有尊严的人的生活，也有助于培养青少年一代的　爱心、同情心和责任心。我相信，只有政府和社会　各界同心同德，认真工作．建构一个有中国特色　的社会救助新体系的目标也是不难实现的。　注释：　①参阅陈成文　《杜会弱者论》，时事出版杜２０ｏｏ年　版。第２１页。　幅