《上海市地质资料管理办法》
立法后评估报告
上海市规划和自然资源局
2019年10月
摘 要
2017年，上海市政府发布了《上海市规章立法后评估办法》（沪府发〔2017〕88号），对需要进行立法后评估的法规性文件做了规定。《上海市地质资料管理办法》（以下简称《管理办法》）颁布于2012年，至今已实施超过5年，是否实现了当时立法的目的，主要制度落实情况如何？符合需要进行立法后评估的情形。为全面了解和掌握《管理办法》立法及其实施情况，上海市规划和自然资源局报请市政府将《管理办法》列入立法后评估计划并组织实施。本次评估属于整体性评估，旨在对《管理办法》的立法及实施情况进行客观全面的评估，为《管理办法》的适时修订做好储备。
通过对地质资料专家的咨询、对行政主管部门的访谈，对相关事业单位和地质资料管理机构的实地考察以及与有代表性的建设单位座谈，摸清了《管理办法》在这几年实施过程中取得的成果、遇到的问题、面临的工作难点，根据实际情况选择出合法性、合理性、协调性、专业性、实效性、立法技术这6项指标，确定为本次评估的指标体系，再将所涉及的条款进行归类，综合运用文本分析、比较研究、实施效果评价、制度协调性评估等手段厘清脉络，最后形成评估报告。
经评估，得出以下主要评估结论：一方面，《管理办法》实施成效显著，实施6年来，全市汇交工程地质勘察资料10503档，收集钻孔30余万个。馆藏资料年均汇交量由原来不足100档增长为近1500档。基本实现了立法目的，对馆藏地质资料的扩充和丰富、后续地质成果拓展研究的顺利开展产生了直接、强有力的影响。另一方面，《管理办法》颁行之后，为深入贯彻落实依法治国基本方略，依法推进行政审批制度改革和职能转变，国土资源部对国务院决定取
消、下放行政审批项目等事项涉及的规章进行了清理，并于2016年和2017年对《地质资料管理条例》进行了2次修改，修改内容主要是涉及行政审批的事项。综上，评估建议是：从总体上来看，《管理办法》立法质量较高，立法执行情况较好。评估中发现的问题主要是伴随着行业发展、技术进步以及管理理念的改变而出现的新问题，因此，《管理办法》应当根据国家行政审批制度改革的精神要求及上位法的具体修订，对《管理办法》第13条、第15条和第20条的规定予以修改。但基于《条例》相关修改条款主要涉及地震等不可抗力，本市一般较少出现该情形，因此，目前对《管理办法》修订的时间要求不是非常迫切，可以在深入推进行政审批制度改革过程中取消或调整其他行政审批事项时，一并通过“打包”的方式予以修订。同时建议在修订时，对提高地质资料社会化利用服务能力的内容予以补充加强，对地质资料汇交的目录清单及格式示范文本适时作出调整。
关键词：规章 立法后评估 地质资料管理
目录
一、总体评估结论 ........................................................................ 2 （一）关于立法目的的实现程度 ............................................... 2 （二）关于主要规定的具体落实情况 ....................................... 5 （三）关于对社会管理规范化的促进作用 .............................. 6 （四）关于社会认可度 ................................................................ 8 二、具体评估结论 ........................................................................ 8 （一）合法性 ................................................................................ 9 （二）合理性 .............................................................................. 14 （三）专业性 .............................................................................. 16 （四）协调性 .............................................................................. 19 （五）实效性 .............................................................................. 20 （六）立法技术 .......................................................................... 21 三、评估建议 ............................................................................... 23 （一）与国家行政审批制度改革的精神要求保持一致 ........ 23 （二）提高地质资料社会化利用服务能力 ............................ 24 （三）对目录清单及格式示范文本适时作出调整 ................ 25
《上海市地质资料管理办法》
立法后评估报告
《上海市地质资料管理办法》（以下简称《管理办法》）颁布于2012年10月25日，从2012年12月1日起施行。
为全面了解和掌握《管理办法》立法及其实施情况，市规划资源局组织开展了本次立法后评估。本次评估属于整体性评估，旨在对《管理办法》的立法及实施情况进行客观全面的评估，为《管理办法》的适时修订做好储备。
由于《管理办法》专业性非常强，相对人多为行业内的企事业单位，与社会公众的直接联系并不大，因此，在本次评估中，没有运用社会问卷调查的方式，主要运用了实地调研和组织召开座谈会的方式，包括相关行政管理部门的座谈会和相关专家的座谈会。在综合分析相关行政管理部门提供的基础材料、座谈会、实地调研中掌握的情况，经评估组讨论，形成本评估报告。
本评估报告共分为三个部分：第一部分为总体评估结论，主要从立法目的实现程度、主要制度落实情况等对《管理办法》立法及实施情况作出的总体性评判；第二部分为具体评估结论，是对照6个一级评估指标19个二级指标，对《管理办法》立法及实施情况进行的具体评估；第三部分是评估建议，由于《管理办法》立法质量较好，实施情况较好，评估建议主要从完善相关规定及更好的实施《管理办法》的角度，从提高地质资料社会化利用服务能力、对目录清单及格式示范文本适时作出调整等方面提出的评估建议。
1
一、总体评估结论
在专题调研、专家座谈的基础上，对照评估等级及划分标准（见表1），经过充分讨论后一致认为，《管理办法》立法及其实施情况的总体评估结论为“较好”。具体分析如下：
表1：总体评估等级及划分标准 等级 划分标准 立法目的已经实现；主要规定的全部具体要求落实到位；对社会管理好 产生积极的规范促进作用；社会认可度高 立法目的基本实现；主要规定的多数具体要求落实到位；对社会管理较好 产生一定的规范促进作用；社会认可度比较高 立法目的的实现度不高；主要规定的少数具体要求落实到位；对社会一般 管理规范促进作用不大；社会认可度不高 立法目的基本没有实现；主要规定的少数具体要求基本落实到位；对较差 社会管理规范没有起到促进作用；社会认可度较低 立法目的没有实现；主要规定的具体要求基本没有落实到位；对社会差 管理规范没有促进作用；社会认可度很低
（一）关于立法目的的实现程度
评估认为，《管理办法》立法目的实现程度好于基本实现，但是尚未完全实现，处于基本实现与完全实现之间的状态。理由如下：
1.《管理办法》基本实现了“加强对本市地质资料的管理，充分发挥地质资料的作用，保护地质资料汇交人的合法权益”的立法目的，地质资料管理工作的开展有序规范
一是统一汇交制度得到进一步的落实。《管理办法》明确规定了
2
本市对地质资料实行统一汇交制度，进一步加强了地质资料汇交监管力度。上海市地质资料馆（以下简称“市资料馆”）与上海市地质调查研究院合署办公，隶属于上海市规划和自然资源局，是全市地质资料汇交、管理业务的负责单位，并依法向社会提供地质资料利用服务。（因涉及到机构改革的名称变化，为便于表述，下文凡涉及到市规划资源局的情形统一称为“市地质管理部门”）。有数据显示:《管理办法》实施之后的6年来，全市汇交工程地质勘察资料10503档，收集钻孔30余万个。汇交工作取得显著成效，馆藏资料年均汇交量由原来不足100档增长为近1500档。在最近的2018年度，市资料馆新增地质资料1932种，其中汇交并通过验收入馆资料1279种，收集入馆资料650种，转送入馆3种。由此看来，在《管理办法》施行后，地质资料汇交量实现了飞跃式增长，并且汇交量在后续每年都维持着比较高的水平（见图1）。可见《管理办法》对馆藏地质资料的扩充和丰富、后续地质成果拓展研究的顺利开展产生了直接、强有力的影响。
图1：2010-2018年馆藏资料年度汇交量
2000 1000 5000858015002500201616591772馆藏资料年度汇交量140612191427馆藏资料年度汇交量78201020112012201320142015201620172018二是监督管理机制有所加强。在地质资料管理方面，《管理办法》的实施与近年出台的《国土资源部关于加强地质资料管理的通知》（国
3
土资规〔2017〕1号）、《国土资源部关于印发〈实物地质资料管理办法〉的通知》（国土资规〔2016〕11号）等有关文件的精神和工作要求相符合。两者相辅相成，为建立健全资料管理制度、地质资料保密管理工作机制等工作奠定了基础，切实加强了本市地质资料管理和服务工作，完善了本市地质资料管理制度。
2. 在保护地质资料汇交人权益、加强地质资料信息服务能力方面发挥了积极作用
一是对地质资料汇交人权益的保护较为有利。《管理办法》中关于“保护期内的地质资料有偿利用的具体方式由利用人与地质资料汇交人协商确定”、“对地质资料汇交人提出定密建议的，应当进行复核并确定密级”等规定，通过落实地质资料汇交人知情权、发表建议权等形式，使地质资料汇交人合法利益得到进一步的保护，特别是在涉密清理工作方面，依据新修订的《保守国家秘密法》等一系列法律法规，以及各部委新发布的行业国家秘密目录，开展了馆藏成果地质资料涉密清理工作。通过完善涉密地质资料库房基础建设，升级更换涉密资料档案柜、拓展库房面积，安装自动防盗报警系统等有效手段，保障了涉密地质资料安全管理。
二是地质资料信息服务能力进一步增强。地质资料服务作为一项政府主导、多部门共同参与的工作，涉及自然资源行政管理部门、馆藏机构、专业服务机构、信息服务企业等多个主体。在《管理办法》的基础上，相关政府部门通过贯彻落实《自然资源部关于进一步加强地质资料社会化服务的指导意见 》（自然资发〔2018〕179号）等文件精神，实现了信息服务手段的多元化、服务对象社会化、服务内容的体系化。
4
3. 《管理办法》在馆藏机构建设方面也发挥了较为重要的作用 一是队伍业务能力建设进一步加强。截至2018年底，市资料馆直接从事地质资料管理工作的正式编制人数为16人，其中，本科学历以上技术人员比例为93.8%，中、高级职称以上技术人员比例为75%。专业涉及地质、档案、地理信息、计算机、地图制图等。近年来市资料馆持续加强队伍业务能力建设，组织参加档案、业务系统应用、信息安全、专业软件应用等相关岗位技能培训，并加强与行业兄弟单位的技术交流学习。
二是配套制度建设正在建立健全。《管理办法》的深入实施也推动了配套工作制度的建设。2018年度，上海市工程建设规范《地质信息数据规范》完成送审稿编制，已送专家评审验收。 （二）关于主要规定的具体落实情况
评估认为，《管理办法》的主要规定多数具体落实到位，在评估等级中处于“较好”。理由如下：
1.地质资料汇交机制落实较好
上海在《管理办法》颁布实施以后，为地质资料汇交机制提供了法制保障，构建起地方立法保障机制。在《管理办法》出台以后，本市出台了相关实施细则，进一步保障《管理办法》的实施；同时市资料馆于 2013 年底启动了地质资料汇交管理信息系统的研发工作，为《管理办法》的实施提供技术支持。市资料馆下一步工作也将重点围绕健全资料汇交工作机制展开：落实市局“全网办”要求，配合市地质管理部门工程项目建设审批模块建设试点工作，完成地质资料汇交信息与局系统的实时对接；探索建立网络汇交平台，按照“群众少跑路，数据多跑路”理念，结合档案行业管理实际，探索建立线上（电
5
子文档网络汇交平台）加线下纸质资料传递管理模式。
2.地质资料信息服务标准规范与地质信息系统实施效果好 本市通过积极构建地质资料信息服务标准规范，促使地质资料信息服务更好地落地；同时在“互联网＋政务服务”、“一网通办”的大背景下，积极创建地质信息系统，大幅增强了地质资料信息服务能力。2018年度，大部分的地质资料查询已纳入上海政务服务统一受理平台“一网通办”事项。同时，市资料馆还参与了“上海城市空间基础信息平台”建设工作，进一步拓展了服务政府范围。另外，本市基于“1+X”地质信息应用多元化服务框架，提供从基础地质资料的获取、重要设施地质信息服务系统的研发与维护到地质决策咨询等不同类别的服务。
3.地质资料信息共享机制实施效果较好
在《管理办法》出台之后，“上海地质资料信息共享平台”（www.sigs.com.cn）于2012年底正式上线运行，是市资料馆对社会提供服务利用的窗口。截止2018年底，平台拥有注册用户2000余个，网站累计访问量109万余人次，用户涵盖城市规划、建设、水务、市政等政府管理部门、行业内外的企事业单位、科研院校、社会公众等众多领域，平台社会影响力不断扩大，用户反馈良好。 （三）关于对社会管理规范化的促进作用
评估认为，《管理办法》对加强本市地质资料的管理，提升地质资料管理规范水平起到了积极的促进作用，评价结论为“较好”。理由如下：
1.加强了地质资料统一汇交的制度和系统建设，提升了地质资料管理规范化水平
6
《管理办法》自施行以来，创新性地建立了商业性地质资料的汇交管理机制，为实现地质资料汇交与集成管理的全覆盖提供了法制保障。自《管理办法》出台实施以来，本市地质资料管理规范化得到了强化。以信息化为抓手，推动资料管理流程再造，将业务流程全面整合纳入地质资料汇交管理信息系统。系统功能涵盖了每一档资料从接收验收、凭证发放、目录编制、信息化加工、归档入库到资料借阅等业务流程的全过程。此外，加强了涉密地质资料管理工作。根据《管理办法》，开展涉密地质资料库房改造工程，建设地质资料涉密网络环境，保障涉密地质资料安全管理和利用。
2.依托信息系统加强资料数据中心建设，提升数字化规范管理 自2009年开展地质资料信息集群化产业化工作以来，市资料馆以信息化建设为抓手，依托丰富的馆藏资料，按照统一规划、统一标准、统一平台的数据库集成建设原则，每年有计划地开展城市地质数据库体系建设，基本建立了数据中心更新维护常态化机制。目前建成的数据库有地质专题数据库、馆藏资料图文数据库、重要地质钻孔数据库等。根据《国土资源部办公厅关于进一步加强原始地质资料管理的通知》（国土资厅发〔2012〕57号）要求，市资料馆在加强原始地质资料汇交管理的同时，自 2015 年起，启动了 2012 年前馆藏原始地质资料的图文数字化工作，对馆藏 50 年代以来原始地质资料进行数字化加工处理。目前已实现馆藏原始地质资料全部数字化。上海也是全国率先完成馆藏地质资料数字化的省份之一。
3.创新了地质资料服务模式，提升了服务能力
在地质信息服务内容体系化的前提下，利用多元服务手段，服务社会。主要是具体明确了地质信息服务内容，在传统成果地质资料借
7
阅服务基础上拓展了多种信息化服务手段，服务模式除到馆服务外，还倡导网络服务、专题服务、咨询服务等多元化服务。根据部、市对上海地质资料信息服务的新要求，构建了地质资料社会化服务新体系。
（四）关于社会认可度
评估认为，《管理办法》在上海行政区域内的社会认可度“较高”。理由如下：
虽然《管理办法》作为专业性较强的法律而引发的社会公众知晓度总体上偏低，但是从参与座谈的行政部门、专家学者、汇交人的反馈来看，《管理办法》的总体社会认可度比较高。主要是《管理办法》的立法目的基本实现：市地质管理部门认真履行了本市地质资料汇交、保管和利用的行政主管职责；本市发展改革、建设交通、地震、水务、海洋、环保、农业等相关行政管理部门认真履行了各自职责；市资料馆认真履行了《管理办法》所赋予的本市地质资料的保管和提供利用工作，并按照本办法规定，受市地质管理部门的委托，承担地质资料的接收和验收工作。《管理办法》设置的各项制度无论是合理性还是实效性都得到相对人的认可，基本达到了制度设定的初衷。
综上所述，通过对《管理办法》立法目的实现情况、主要规定具体落实情况、对社会管理规范化的促进作用以及社会认可度的分析，评估组认为，《管理办法》的立法理念符合立法当时的需要，并具有一定的前瞻性，因此《管理办法》实施整体上较为平稳有序，执行情况较好。
二、具体评估结论
本次评估是对政府规章立法及实施情况的整体性评估。在评估指
8
标的构成上，由6个一级指标、19个二级指标构成（见表2）。
表2：评估指标 一级指标 合法性 二级指标 立法依据合法；符合法定权限；符合法定程序；立法内容合法 目的的正当性 ；符合最小侵害原则；平等对待；符合公序良俗；与改革的同步性 科学性；可操作性 相关同位之间的协调性；与配套规范性文件的协调性；与其他公共政策之间的协调性 守法的有效性；执法的有效性；专业管理制度的有效性 文本结构的完整性；立法语言的准确性 合理性 专业性 协调性 实效性 立法技术
（一）合法性
主要包括4个二级评估指标： 1.立法依据合法
《中华人民共和国矿产资源法》第十四条规定：“矿产资源勘查成果档案资料和各类矿产储量的统计资料，实行统一的管理制度，按照国务院规定汇交或者填报。”这是从基本法层面，对地质资料统一汇交制度的基础性规定。
2002年7月1日起实施的《地质资料管理条例》（以下简称《条例》）作为国务院行政法规，是《管理办法》的直接上位法依据。《条例》在第八条对“地质资料统一汇交制度”做出了具体的规定：“地质资料汇交人应当按照本条例附件规定的范围汇交地质资料。除成果地质资料、国家规定需要汇交的原始地质资料和实物地质资料外，其他的原始地质资料和实物地质资料只需汇交目录。国家规定需要汇交的原始地质资料和实物地质资料细目，由国务院地质矿产主管部门商
9
国务院有关部门制定。”
《管理办法》于2012年10月22日市政府第155次常务会议通过，属于地方政府规章。从内容上看，《管理办法》属于实施性立法，是根据上海地方情况对《条例》的实施性细化。从主管部门、馆藏机构等各方面，确立了本市地质资料汇交管理制度体系。从立法依据上看，符合上位法的规定。
2.符合法定权限
第一，《条例》确定了地矿部门是全国地质资料的主管部门，经过机构改革，地矿部门的管理职能目前归属国家自然资源部。《条例》第三条规定地质矿产部是全国地质资料汇交、保管、利用和监督管理的主管部门。省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门负责本行政区域内地质资料汇交、保管、利用的监督管理。地质矿产部是中华人民共和国国务院的组成部门，管理全国地质矿产工作的专门机构。1952年8月7日中央人民政府委员会第十七次会议决定从重工业部中分设出地质部。1970年6月撤销，改为国家计委地质局，1975年国务院设立地质总局。1982年5月改名为地质矿产部。1998年3月，国务院机构改革中，撤销了地质矿产部，成立了国土资源部。国土资源部在2018年的国务院机构改革中被撤销，成立国家自然资源部。因此，原地矿部的地质资料的管理职能，自然归属到国家自然资源部。
第二，在地方层面，市地质管理部门有研究和起草有关自然资源、测绘、地名等方面的地方性法规、规章草案的权限。根据《上海市规划和自然资源局职权目录》，上海市规划和自然资源局作为市地质管理部门具有履行全民所有自然资源资产所有者职责和所有国土空间
10
用途管制职责。贯彻执行有关自然资源和国土空间规划、城乡规划的法律、法规、规章和方针、政策。研究起草有关国土空间规划及城乡规划的编制和实施、自然资源、测绘、地名等方面的地方性法规、规章草案，拟订相关政策，并组织实施和监督检查的职权，因此，市地质管理部门拥有《管理办法》的立法权限。
第三，上海地矿部门的历次改革，也清晰地界定了市地质管理部门对地质管理的管理权限。20世纪50年代，全国大部分省（自治区、直辖市）陆续成立了地质局。1983年，地质部更名为地质矿产部，各省级地质局也相继更名为地质矿产局，直属地质矿产部管理。1993年，中共中央机构编制委员会办公室发布了《关于实施地方地质矿产主管部门机构改革方案的通知》（中编办〔1993〕53号），各地相继在地质矿产局基础上成立地质矿产厅和地质矿产勘查开发局，开始大部分厅局是两块牌子一套人马，厅为省级政府组成部门，局实行地质矿产部与省级政府双重领导、以地质矿产部为主的管理体制。1999年，《国务院办公厅关于印发地矿勘查队伍管理体制改革方案的通知》（国办发〔1999〕37号）发布，改革的核心就是属地化管理，将原地质矿产部所属的在各省、自治区、直辖市的地质勘查单位统一划归到地方，由省级人民政府国土资源主管部门归口管理。上海因此撤销了地质矿产局，局属的地勘队伍由市地质管理部门管理。因此，地质资料管理的主管职责归市地质管理部门。
3.符合法定程序
2011年12月，市地质管理部门形成草案初稿并报送市政府法制办审核。随后，由市政府法制办向市发改委、市建交委、市水务局、浦东新区等38家市政府委办局、区县政府发出书面会签通知，并向
11
市政协、市人大法工委、法院系统、市律协等七家单位征求了意见。2012年1月13日至2月10日，在“中国上海”门户网站公布了草案全文，听取社会公众意见。市编办、市发改委、市知识产权局、市建交委、市国家保密局、市人大法工委、市政协办公厅、市高院、市二中院、市律协等单位提出了修改意见。因此，《管理办法》的制定，充分听取了各方意见，符合法定的程序。
4.立法内容合法
第一，从调整对象上看，《管理办法》所规制的地质资料汇交具有公益属性，属于行政立法的范畴。《管理办法》第二条明确规定：“地质资料的汇交、保管和利用，适用本条例。”地质资料是人类探索地球的认识积累和客观记载，对于合理利用保护矿产资源和地质环境、推动地质科技创新具有重要意义。中国在地质学的研究上已经有很长的一段历史了，自从创立之初，地质资料便开始形成。现如今，拥有百年历史的地质资料已被完好收藏，并可提供大量可借鉴、可了解的书面资料。地质资料具有专业广泛、类型复杂、来源众多、数据庞大、数据结构复杂（结构化数据和非结构化的数据并存）、高商业价值等特性。地质资料的汇交是地质资料数据库的基础，而地质资料数据库的建立与完善，又与城市建设发展以及地质灾害的预警与防治等有着极其密切的关系。从调整对象上看，《管理办法》所规制的内容属于行政立法的范畴。
第二，从主管机关看，《管理办法》确立了市地质管理部门是本市地质资料汇交、保管和利用的行政主管部门。市发展改革、建设交通、地震、水务、海洋、环保、农业等相关行政管理部门按照各自职责，协同实施本办法。根据市地质管理部门的职权目录，市规划资源
12
局“负责地质勘查行业和地质、矿产资源管理工作。负责地质灾害预防和治理，监督管理地下水过量开采及引发的地面沉降等地质问题”。地质资料的汇交、保管和利用，也是地质灾害预防和治理的基础，在地质资料管理上权限清晰，权责明确。
第三，从馆藏机构看，《管理办法》第五条规定了市地质管理部门所属的地质资料馆藏机构具体负责本市地质资料的保管和提供利用工作，并按照本办法规定，接受市地质管理部门的委托，承担地质资料的接收和验收工作。这与全国地质资料馆承担全国地质资料馆的馆藏建设和管理，并受国土资源部委托，依法接收、验收汇交的地质资料，建立健全馆藏地质资料保管利用制度的管理体制是一致的。
第四，从义务主体上看，《管理办法》对地质资料汇交人做出了明确的规定。针对本市地质资料主要是工程勘察资料，建设单位一般都是地质资料所有人的特点，《管理办法》将建设单位明确为地质资料汇交人（第七条第一款）。同时考虑到汇交的便利，规定可以委托承担地质工作的勘察设计单位代为履行汇交义务（第八条）。《管理办法》的颁布，使汇交人的汇交意识不断增强，立法时意思解决的“汇交不及时、应当汇交的没有汇交、部分汇交资料质量不符合要求等问题”都有明显的改观。馆藏机构的管理服务水平、国土资源行政管理部门监管力度都显著提高。
第五，从汇交内容和期限上看，《管理办法》确立了有地方特色的汇交目录、汇交要求。针对上海矿产资源资源极少但工程建设活动密集的特点，《管理办法》的颁行，建立了有地方特色的汇交内容和汇交要求。根据建设工程地质资料的特点，《管理办法》专门规定了应当汇交的成果地质资料、原始地质资料和实物地质资料的汇交细
13
目，突出本市地质资料的汇交重点，为保证本市资料的完整性，还规定向国家地质矿产主管部门汇交地质资料的，汇交人还应当将汇交的地质资料目录同时抄送市地质管理部门（第九条第一款、第三款）。对于成果地质资料、原始地质资料和实物地质资料的汇交要求，《管理办法》结合国土资源部的有关规定对《条例》作了具体的细化规定(第十条、第十一条)。对地质资料的汇交期限作了明确规定（第十二条）。
（二）合理性
主要包括5个二级评估指标： 1.目的的正当性
地质资料是在地质工作中形成的，对国家和社会具有保存价值的，以文字、图表、声像、标本、样品、岩矿芯等不同形式存在的地质、矿产信息和实物等。地质资料是国家重要的档案资料，是国民经济建设和进一步开展地质工作、科学研究等的依据和基础。《条例》第一条明确规定，“为加强对地质资料的管理，充分发挥地质资料的作用，保护地质资料汇交人的合法权益，制定本条例。”《管理办法》与《条例》保持一致，也从加强管理发挥地质资料作用的角度，再次明确了本市立法的目的。上海的天然矿产资源相对缺乏，矿产资料较少，但工程建设活动密集，地质工作研究程度高。因此，本市的地质资料以工程勘察地质资料为主。
近年来，地质资料在本市城乡规划、地质环境保护、国土资源管理等工作中都发挥出巨大的作用。鉴于地质资料极为重要的社会信息资源属性，必须实行统一管理并发挥其作用，《管理办法》的颁布，这一信息资源体系的建设起了强有力的法制保障作用，保障了上海的
14
地质工作在一个较高水平上展开，各项研究、服务、共享、利用等工作有了坚实的基础。对未来城市建设、发展以及每位市民生命财产安全有着举足轻重的作用。所以，在规制汇交行为的同时，《管理办法》明确规定汇交的地质资料由馆藏机构统一集中保管，并对保管提出了具体要求（第十六条）。除涉及国家秘密和保护期内的地质资料，其他地质资料应当依法公开，并且要求地质资料馆藏机构应当建立地质资料信息社会化服务网络系统公布地质资料的目录信息，提供查询便利（第十七条第一款）。
2.最小侵害性
《管理办法》对地质资料的归档设定了汇交义务，从法律关系上的权利义务看，是对工程建设单位增加的义务，是负担性行为。但该行为是城市地质资料数据库形成的前提和基础。地质资料汇交人，也可能是地质资料数据信息的使用人。从这个意义上说，地质资料的汇交，是政府主导下的大范围地质资料共享行为。因此，符合最小侵害原则。
3.平等对待
汇交资料是《管理办法》对汇交义务人课加的义务。在实践中，因为汇交义务人多将汇交任务委托给专业的勘察设计单位，汇交作为勘察设计单位履行勘察设计合同的附随义务存在。所以在实践中，此项义务对汇交义务人造成的负担并不明显。而专业的勘察设计单位，因为一直从事汇交工作，对汇交要求和流程比较熟悉，完成情况也比较好。
4. 符合公序良俗
一方面，随着改革开放、浦东开发开放，上海城市基础设施建设持
15
续加强，重大工程建设项目不断落成，这些项目实施过程中，形成了大量具有重要价值的工程建设地质资料；另一方面，随着城市规模不断扩大，对地下空间开发利用的需求不断提高，城市建设过程中，迫切需要大量的工程建设项目地质资料作为基础资料。
地质资料是在一轮地质工作（包括地质调查、矿产勘察和科研工作）的过程中形成的以文字、图片、声音、表格、标本为表现形式的，涉及到地质、地球物理、地球化学、矿产、水文、遥感、环境等多个专业的信息。具体到城市建设中，对数量庞大的工程建设项目地质资料进行收集，具有十分重要的公共利益属性。
因此，地质资料的汇交、保管、利用具有十分显得的社会公益性质，这也是《管理办法》立法的出发点。即充分发挥地质资料在城市建设中的作用。在此过程中，地质资料中所蕴含的巨大经济效益和社会效益也日益被社会各界所认识。
5.与改革、与社会经济发展的同步性
《条例》在2016和2017年时修订，依据国家行政审批制度改革的精神要求，取消了因不可抗力延期汇交的行政审批，修改为“应当将造成延期汇交地质资料的不可抗力事实书面告知负责接收地质资料的地质矿产主管部门”，并且删除了原地质资料保护登记、延长保护期登记的有关规定，要求“需要保护的，由接收地质资料的单位按照国务院地质矿产主管部门的规定予以保护。”
因此，评估认为，《管理办法》关于延期汇交和保护登记方面的规定应及时修订，在这之前应照《条例》执行。 （三）专业性
主要是包括2 个二级指标。
16
1.科学性
《管理办法》确立了地质资料的汇交、接收、验收、保护、保管、保密、利用、共享等一系列在地质资料管理中行之有效的制度，是一部专业性较强的政府立法。比如：《管理办法》中第6-13条明确了本市对地质资料实行统一汇交制度，汇交人的范围限定在本市行政区域内的从事矿产资源勘查开发的探矿权人或者采矿权人；建设工程中涉及地质灾害评估与勘查、岩土工程勘察的建设单位。另外，从事前款规定以外的地质工作项目，有财政出资的，承担有关地质工作的单位为地质资料汇交人；非财政出资的，其出资人为地质资料汇交人，其中地质工作项目有多个出资人的，各出资人共同承担地质资料汇交义务，这个范围限定准确，无交叉和遗漏。对于汇交的内容《管理办法》在附件中列出了三种细目，在法条中规定了要求和期限，便于行政管理相对人操作和执行。第14-16条对馆藏机构接收和保管地质资料作出了相关规定，具体包括接收、验收、保护登记等，验收合格的地质资料按照是否由财政出资分为几种情况，以确定是否办理地质资料保护登记手续，但都由地质资料馆藏机构统一集中保管。这一规定符合文件（资料）生命周期理论的前端控制思想，主要满足专业资料管理的三个标准：一是确保收集地质资料真实可靠性标准，二是确保地质资料完整收集保管标准，三是确保地质资料安全利用标准。这一制度，也使得资料的全过程管理思想得以实现。第17-22条为保密和共享的制度，具体包括公开的规定：单位和个人可查阅、复制、摘录已经公开的地质资料，地质资料馆藏机构应当建立地质资料信息社会化服务网络系统，公布地质资料的目录信息，提供查询便利。对于涉及国家秘密或者著作权的地质资料的保护、公开和利用，按照保
17
守国家秘密法、著作权法的有关规定执行。地质资料馆藏机构应当根据国家规定，建立保密审查制度。另外对利用、资料共享机制等做出了相应的规定。
评估认为，总体上《管理办法》的立法思路并没有明显滞后于社会实际，在各项制度的设计上符合资料全过程管理的专业性要求，也能体现立法的专业性。只是由于科学技术、社会经济的发展以及陆续出台和修订的法规、规章所提出的新要求，导致《管理办法》的一些具体规定方面需要进一步增加和修订。
2.可操作性
从整体上来看，《管理办法》具体规定的可操作性较强。 《管理办法》实施后新出台的相关部门规章及规范性文件规定了更加细致的操作流程和示范文本。比如：国土资规〔2017〕1号文列出了《原始地质资料汇交细目》、《成果地质资料电子文件汇交格式要求》、《地质资料汇交报送单》、《地质资料汇交汇总表》等有关资料汇交、馆藏机构分级标准和立卷归档要求等13项格式示范文本。
而《管理办法》附件中只规定了上海市的成果地质资料汇交细目、原始地质资料汇交细目和实物地质资料汇交细目这三种细目。具体来看，原始地质资料汇编细目主要是按水文地质、工程地质、区域、矿产、海岸带、环境、灾害、物探、化探等地质内容来分类，而国土资规〔2017〕1号文中的《原始地质资料汇交细目》是按照路线地质填图与调查、地质剖面、遥感解译、钻探工程、山地工程、监测、物探、化探测量等地质勘查方式分类，与《管理办法》的分类有重合，但总的分类方法有不同。在实践中，地方可以依据部门规章规定的细
18
目分类，也可以根据当地的实际情况制定符合地方管理要求的细目分类。因此，在操作性方面并无障碍。 （四）协调性
1.与同位法之间的协调性
《管理办法》实施前后，国家地质管理部门陆续颁布了和地质资料工作有关的22个规范性文件，与《管理办法》处于同一位阶主要是2 件部门规章，即《地质资料管理条例实施办法》（2003年国土资源部第16号令，2016年修订）、《实物地质资料管理办法》（国土资规〔2016〕11号）。这2件部门规章，由于制定时间晚于《管理办法》，在特定的领域规定得更细致、更全面。但《管理办法》并不存在与这2件部门规章相冲突、不协调的规定。
2．与配套文件的协调性
因《管理办法》出台后，并没有相应的规范性文件出台，因此，不存在与配套文件的协调性问题。
3.与其他公共政策之间的协调性
2014年起，原国土资源部矿产资源储量司将市资料馆作为基层联系点，每年到馆进行实地调研指导。要求上海围绕服务特大型城市发展，继续深入探索地质资料信息产业化服务模式、服务政策、服务机制。
本市的地质管理部门根据围绕新时期城市规划、建设和管理对地质资料信息的需求，把地质资料管理工作与地质工作中长期规划相衔接，以“完善城市地质数据中心，实现地质信息的集中统一管理；提升地质信息平台功能，构建地质大数据分析评价体系；拓展地质信息应用服务体系，实现地质信息服务受众面全覆盖；健全地质信息服务
19
机制，实现地质信息服务常态化、规范化”为目标，力求建成一流的地质资料社会化服务体系，更好地服务经济社会发展。
《管理办法》作为地方政府规章，与相关公共政策和规划并无不协调的内容，规划中对于构建大数据信息服务机制更为细化，更具有操作层面的意义。 （五）实效性
主要包括3个二级指标： 1.行政执法的有效性
《管理办法》在处罚的设定上，是援引性条款，即按《条例》的相关规定进行处罚。《条例》第二十条对“逾期不汇交”的行为、第二十一条对“伪造地质资料或者在地质资料汇交中弄虚作假的”的行为分别设定了罚则。对上述两种违法行为，不仅设定了相应金额的罚款，还禁止违法行为人“申请新的探矿权、采矿权”、“承担国家出资的地质工作项目” 甚至“吊销其勘查许可证、采矿许可证或者取消其承担该地质工作项目的资格”。
《管理办法》对行政处罚权的规定，从执法层面对行政管理相对人具有警示与威慑作用。
2.守法的有效性
因地质资料有其专业性，工程建设项目的地质工作一般由勘察单位承担。《管理办法》第八条为了方便汇交人履行汇交任务，特别规定了委托汇交制度，即“地质资料汇交人为非地质工作项目承担单位的，可以委托承担有关地质工作项目的单位代其履行汇交义务。”实践中，地质工作项目一般由勘察单位承担，因此建设单位可以通过勘察合同，明确勘察单位的汇交义务，并与勘察单位签订地质资料汇交
20
委托书。
实践证明，《管理办法》在实施中得到良好的遵守。 3.专业管理制度的有效性
地质资料管理本身是一个专业性极强的管理制度。地质资料的特性在于服务，服务利用才能体现地质资料的价值。近些年，地质资料管理部门一直高度重视地质资料服务工作，形成了一系列的政策文件。2017年，国土资源部颁布《国土资源部关于加强地质资料管理的通知》（国土资规〔2017〕1号）。该文件强调了地质资料服务内容及方式，以及保护期内地质资料的服务形式。
随着社会经济的发展，地质资料工作不仅要实现地质资料的全面汇交、归集，还要通过技术手段实现其信息化，加强对地质资料的利用。但实际操作中，《管理办法》在地质资料的利用方面显得有些薄弱。第二十条对保护期内的地质资料提出了“协议利用”、“有偿利用”的方式。但因“防灾减灾、国防建设、公共安全、环境保护等公共利益需要，本市各级人民政府及其有关部门可以无偿利用保护期内的地质资料。”针对地质资料的利用，《管理办法》第二十一条对地质资料馆藏机构提出了要求，即“应当利用现代信息处理技术，开展对地质资料的综合研究，加强对地质资料的开发和编研，为本市城乡规划、建设和管理等政府决策事项提供依据，并依法为社会提供地质资料公益性服务。”但受研究人员和研究力量的制约，仅由馆藏机构提供相关地质服务还十分有限，应该在公开的基础上发挥社会研究力量，对基础地质资料进行商业研究和开发，以发挥其巨大的商业价值。 （六）立法技术 主要有2个二级指标：
21
1.文本结构的完整性
《管理办法》在文本上共26条，包含了立法目的、依据、主管机关、地质资料的概念、范围、地质资料的汇交报送要求等管理类实施性立法项目的必要要素，结构比较完整。第1-5条为总纲部分，主要为《管理办法》的适用范围、管理机关职责等；第6-13条内容为针对汇交人的汇交制度，具体包括汇交人、汇交内容、要求、交期限和延期等；第14-16条对馆藏机构接收和保管地质资料作出了相关规定，具体包括接收、验收、保护登记等；第17-22条为保密和共享的制度，具体包括公开的规定、保密审查、利用、资料共享机制等；第23-26条主要是法律责任和对相关概念的解释权和施行日期作出规定。附件规定了成果地质资料汇交细目、原始地质资料汇交细目和实物地质资料汇交细目。
从文本上看，《管理办法》的结构基本完整，但第22条资料共享机制描述比较简单，并且实践中也没有签订共享协议等。但是从“放管服”、“一网通办” 和大数据共享的时代背景下，共享机制十分必要且不可或缺，建议根据现阶段的实际情况完善此内容，以便为地质资料工作服务规划和土地管理工作，明确共享利用地质资料的范围、标准、内容、格式等，以进一步充分发挥地质资料的价值。
2.立法语言的准确性
从对《管理办法》法律文本用语的分析来看，该办法立法语言准确规范，在语言逻辑和内部结构方面不存在相互矛盾和冲突的问题。
《管理办法》因立法时间较近，并且由原市政府法制办协调相关部门经过充分调研而制定出台的，因此，在文本结构完整性和立法语言准确性方面并无明显问题。
22
三、评估建议
对照立法后评估指标体系，通过对《管理办法》的全面评估，从总体上来看，《管理办法》立法质量较高，立法执行情况较好。评估中发现的问题主要是伴随着行业发展、技术进步以及管理理念的改变而出现的新问题，具体评估建议如下：
（一）与国家行政审批制度改革的精神要求保持一致
地质资料数据是国家基础数据体系的重要组成部分，对积极服务于经济社会高质量发展具有十分重要的意义。近年来，我国深入推进行政审批制度改革，简政放权，放管结合，优化服务。截止2018年底，国务院部门的行政审批事项从上届政府成立之初的1700多项，削减了44%。
按照行政审批制度改革的精神要求，《管理办法》的上位法——《条例》在2016和2017年的修订中取消了“地质资料延期汇交审批”的规定，并对有关\"地质资料保护登记\"、\"延长保护期登记\"的规定进行了调整。
评估认为，《管理办法》应当根据国家行政审批制度改革的精神要求及上位法的具体修订，对《管理办法》第13条、第15条和第20条的规定予以修改。但基于《条例》相关修改条款主要涉及地震等不可抗力，本市一般不会出现该情形，因此，目前对《管理办法》修订的时间要求不是非常迫切，可以在深入推进行政审批制度改革过程中取消或调整其他行政审批事项时，一并通过“打包”的方式予以修订。
23
（二）提高地质资料社会化利用服务能力
今年，自然资源部专门印发《关于进一步加强地质资料社会化服务的指导意见》（简称《意见》），对地质资料信息开放共享、国家地质资料大数据体系建设和地质资料服务能力建设提出明确要求。
《意见》提出：地质资料是国家重要的基础性信息资源，要深入推进地质资料信息开放共享。一是全面公开地质资料目录。二是加大公开信息资源供给，进一步完善地质资料汇交诚信体系，切实加强事中、事后监管；与储量评审等管理环节相衔接，确保汇交及时、完整。三是加大服务产品开发力度，围绕国家重大战略部署需求，形成适应国家、社会、市场需求的专题服务产品。四是健全完善社会化服务制度。
《意见》提出：开展国家地质资料大数据体系建设。要全面应用地质资料信息管理服务系统，确保自然资源业务网的互联互通；积极培育地质资料数据产业创新发展，鼓励和引导各类市场主体、行业组织、地勘单位等社会力量投身地质大数据开发利用。
《意见》要求：切实加强地质资料服务能力建设，不断优化委托保管地质资料公开服务，创新完善服务体制机制，推进城市、重大工程及科研项目等地质资料汇交和公开利。
地质资料作为工程前期必须获得的资料，有其不可替代的特点和价值。对地质资料的进一步开放和利用，既是社会的需要，也是未来城市大发展、大融合的趋势。加上互联网带来的大数据与共享的精神，地质资料的开发利用必须向前一步。而目前《管理办法》关于地质资料的社会化服务和开放利用规定过于原则，包括在公开的基础上发挥社会研究力量，对基础地质资料进行商业研究和开发，以发挥其巨大
24
的商业价值。建议修订时，对这方面的内容予以补充加强。 （三）对目录清单及格式示范文本适时作出调整
国土资规〔2016〕11号文和国土资规〔2017〕1号文中都规定了目录清单等的格式文本，如国土资规〔2017〕11号文附件列出了《实物地质资料目录清单》、《实物地质资料分类要求》、《实物地质资料汇交通知书》等7项格式示范文本，对实物地质资料目录清单格式，实物地质资料分类要求、汇交及验收交接程序，实物地质资料馆藏建设标准，实物地质资料保管要求等做出规定。国土资规〔2017〕1号文列出了《原始地质资料汇交细目》、《成果地质资料电子文件汇交格式要求》、《地质资料汇交报送单》、《地质资料汇交汇总表》等有关资料汇交、馆藏机构分级标准和立卷归档要求等13项格式示范文本。
本办法在2012年颁布实施以后，本市的地质资料保管机构也设计了多个标准化表格，并且将汇交程序明确列出，但对于实物地质资料、原始地质资料的管理和目录清单、格式示范文本设计还比较原则，和2017年新规定的格式有所差异。建议根据国土资规〔2016〕11号文和国土资规〔2017〕1号文，完善实物地质资料和原始地质资料的细目并对向社会提供服务的方式作出调整。
25
因篇幅问题不能全部显示，请点此查看更多更全内容