论我国专项转移支付制度的完善

论我国专项转移支付　制度的完善　窦春志　大庆市财政局　１　６３３　１　１　【文章摘要】　公共卫生、公共教育等见效慢的公共服务　专项转移支付是指中央或上级政府　项目上不愿投入。尽管国家有相关的法律　为了控制地方实现其政策目标，以及对　法规规定了地方政府在诸如教育、卫生、　委托下级政府代理的一些事务进行成本　环保、社保等方面的法定支出，仍无法保　补偿，而设立的专项补助资金，资金接　证地方政府对公共服务项目的财政投入。　受者需按规定用途使用资金。专项转移　而通过专项转移支付，特别是配套性　支付制度应以起到促进政府承担公共责　的专项转移支付，中央政府能够固定资金　任、支持社会公共事业建设、促进经济　的用途、确保地方政府对公共服务支出项　稳定发展的作用。以此看来，我国现如　目进行投入。那么，专项转移支付制度的　今的专项转移支付制度在项目设置和资　主要作用就在于对财政项目、资金用途的　金运转等方面存在着诸多不足，因此，　规范化，规定地方政府公共责任的承担，　我们应通过控制项目设置，调整资金分　引导政府从促进经济发展转向促进公共服　配，增强透明度，健全监督制度等多种　务的提供上来，保证政府提供必须的公共　手段来对我国的专项转移支付制度进行　品。　完善　（二）有利于社会公共事业建设　我国专项转移支付项目主要包括：基　【关键词】　础设施建设、生态环境建设、义务教育ｌＴ　转移支付；专项转移支付制度；监督　程、社会保障制度建设、公共卫生体系建　设和社会事业发展项目实施等。其中，社　一、专项转移支付的作用　会保障制度是政府社会政策的重要方面，　我国现行中央对地方的财政转移支付　是建立社会主义公共财政的组成部分。中　主要可分为两类：一是财力性转移支付，　央政府对地方安排专项转移支付，进行基　主要目标是促进各地方政府提供基本公共　础设施与生态环境的建设，为我国经济的　服务能力的均等化；二是专项转移支付，　持续发展、人民生活环境的改善提供了保　旨在实现中央的特定政策目标。那么，专　障。　项转移支付是指中央或上级政府为了控制　（三）稳定社会经济的发展　地方实现其政策目标，以及对委托下级政　政府问转移支付尤其是专项转移支付　府代理的一些事务进行成本补偿，而设立　可以帮助实现经济稳定的目的。从长远来　的专项补助资金，资金接受者需按规定用　看，专项转移支付应该有利于增强中央政　途使用资金。实行分税制财政体制改革以　府调控能力，缓解地方财政压力，保障中　来，专项转移支付在我国相关政治、经济　央重大战略决策落实，并最终促进经济社　目标的实现方面发挥着重要作用，专项转　会的稳定发展。因此，专项转移支付制度　移支付法律制度也成为了我国财政法律制　的完善应该围绕促进经济稳定发展的目　度的重要成部分。　标，以此考察专项转移支付项目设置的科　（一）促进政府有效地提供公共服务　学性与合理性。　政府是提供公共品的主要主体，公共　品具有非市场性、外部性，而财政资源的　二、我国专项转移支付制度的现状　有限容易造成公共品供给的不足。那么在　分析　规划和实施财政行为时，地方政府往往只　我国自从１　９９４年实行分税制改革以　考虑到其自身的利益，在招商引资、大型　来，专项转移支付就在我国的转移支付体　基建工程、政绩工程等看得见的项目上进　系中占据了主导地位，其资金规模及比重　行财政支出，而在外溢性极强的公共品和　日益增加。随着我国公共财政的建设，专　坝代商业　ＭＯＤＥＲＮＢＵＳＩＮＥＳＳ　项转移支付制度正日趋发展完善。然而，　审视我国现行专项转移支付制度的具体方　面，存在着以下问题。　（一）专项转移支付项目设置不够明确　目前部分专项转移支付项目设置交叉　重复、资金投向较为分散，参与中央转移　支付资金分配的部门多。由于中央政府财　力增强，各地各部门对财力的需求加大，　专项转移支付的规模增长较快，其项目越　来越庞杂，涉及几乎所有财政支出的领　域。但专项转移支付的项目设置并不明　确，哪些项目该拨款，应该拨多少，在法　律上缺少明确的标准和规定，主观随意性　较大，有的在相当程度上取决于领导个人　的认识和判断。　我国在专项转移支付方面没有具体的　立法规定，掌握专项转移支付权的单位主　要是中央部委各司局，管理分散，因此在　具体分配方面难免有较大的自由度与随意　性。由于部委或者部委中的某些人掌握资　源分配权　或项目审批权力，并且拥有较　大的自由裁量权，导致明显的权力市场化　倾向。存这种情况下，一些非正式的制度、　非正式程序与渠道往往就发挥了重要作　用，领导意志就可以影响转移支付的去向　与额度。地方各级政府部门为了获得资金　和项目，必须通过公关等方式与中央部委　各司局沟通、联络感情，“跑部钱进”的现　象由此出现。“跑部钱进”不仅造成了巨大　的浪费，为腐败的存在提供了天然的土　壤，也造成资源配置的失衡，无法达到最　佳配置状念，降低了社会效率。　（二）专项转移支付资金运转不够透明　我国的专项转移支付由财政部单独或　与其它部委联台下拨管理，而这种拨款管　理模式会影响正常的预算管理，不利于规　范专项资金的运转。由于我国专项转移支　付法律制度的不完善，专项转移支付的资　金运转不透明，缺乏规范化管理。审批和　分配过程的不透明，致使管理监督难以到　位，专项转移支付资金拨下来后难以形成　有效的跟踪监督机制，较大比例的专项转　移支付在资金拨付到各部委之后就进入失　控状态，以致挤占、截留、挪用资金以及　贪污、受贿等腐败现象难以防范和避免。　这些权力寻租行为致使专项资金无法得到　最大限度地使用，资金使用效率被弱化。　（三）专项转移支付缺乏监督　我国现行的政府间转移支付，无论是　财办　转移支付还是专项转移支付，都存　向还是纵向转移支付项目，专项资金的拨　在着缺乏有效的约束和监督机制的问题。　付方都要列入预算、决算的收入科目中，　》接４４页　由于多数转移支付并未作为正常的财政预　以体现其规范性和透明性。　人们的生活观念以及生产方式的改变，　算严格加以控制和管理，因此对这些转移　（三）健全专项转移支付监督制度　是最环保最经济的低碳方法。人们的生　支付款项的使用与管理上难以严格规范。　我国现行专项转移支付制度中也有关　活必然面临碳的排放，关键是应当从根　从近年审计情况和查处腐败案件的情况来　于监督的相关规定，但由于法律制度的不　源着手，从实际出发，加强低碳环保的　看，专项转移支付资金很多不能完全到位　健全，逐步形成了监督结构不尽合理，监　宣传力度，对人们进行低碳知识的教　并用于规定项目，资金被挤占、挪用的现　督体系不够健全，监督力度不能到位的被　育。用低碳的思想指导我们的生活方　象频频发生。在法律制度缺失的整体环境　动局面。从现有的法律法规来看，目前对　式，控制我们生活中产生的二氧化碳，　下，目前我国专项财政转移支付在资金的　转移支付的监督主要有来自财政部门的监　让我们的生活更加干净！　使用方面还没有建立起一套行之有效监　督，审计部门的审计，以及人大对预决算　督、考评系统，对资金是否做到专款专用，　的监督。　四、结语　还不能及时准确的掌握信息，对违反规定　在专项转移支付立法中，应完善报账　我国房地产业的低碳化，不仅会降　的地方政府，也没有相应的处罚措施。　管理制度，出台相关的管理操作办法，对　低碳排放量、节约费用，更要使得这一　专项资金的到位、使用、项目管理、检查　支柱产业从粗放型转向集约型。绿色低　三、完善我国专项转移支付制度的　验收等进行明确规定，对专项资金实行源　碳的房地产业必然会带动绿色低碳相关　建议　头控制，专户储存，专款专用，专账核算，　的建筑部件、新能源、环保等相关产业，　（一）规范专项转移支付项目设置　专人负责，严禁挪作他用。同时，要强化　这样也会促进我国低碳经济的发展进　目前，我国专项转移支付制度中存在　财政审核监督，确保专项资金投资效益。　程，加快我国经济转型速度，为我国发　资金使用分散、部门职能及项目内容交叉　财政部门会同有关部门进行严格的政策把　展走在世界前列作出更大的贡献。圃　重复的问题。为了确保资金的使用效益和　关，并不定期深入项目单位调查研究和监　国家相关政策目标的实现，必须在专项转　督检查，掌握项目建设动态，提出具体指　移支付立法中，规定严格按照国家政策意　导意见和建议，确保项目投资发挥预期的　【参考文献】　图和事权划分原则，清理和压缩现有的专　经济效益和社会效益。在加强审计的外部　１、中国环境与发展国际合作委员会　项拨款项目。只有国家鼓励、并且属于国　监督方面，立法应强化审计部门的职责，　２００８年年会．中国发展低碳经济途径　家和地方共同负担的事项，中央才设立专　规定其应深入项目单位，检查资金使用和　研究【　】．北京：２００８．１　１．Ｉ　２－１　４　项转移支付，属于地方支出责任范围内的　项目实施情况，资金是否按时、及时落实　２、陈文雅．房地产销售额达６万亿：　事务，中央不安排专项。立法中要严格控　到项目单位，有无层层滞留和挤占挪用；　辉煌还是泡［Ｎ】．经济观察报，２０　０　９—　制专项转移支付项目的设置，新增项目须　用款单位是否按申报和规定的用途使用资　１　２—０５　报经国务院批准；对到期的专项转移支付　金，有无虚报骗取项目资金；项目资金的　５、全国工商联房地产商会建议推进　项目要及时清理，逐步整合现有专项转移　使用是否实现预期效益，有无损失浪费、　支付项目，统筹安排转移支付资金；改进　贪污挪用等违法违纪。通过审计监督，纠　低碳地产【ＥＢ／ＯＬ】．ｈｔｔｐ：／／ｎｅｗｓ．ｓｉｎａ．　资金分配机制，对明显属于地方事权范围　正项目管理中存在的问题，促进专项转移　ｃ　ｏ　ｍ．ｃ　ｎ／ｃ／２　０　１　０—０　５—０　４／　内的事项，具体项目的确定交由省级政府　支付资金使用的效益。　０４５５　１　９７８５６８７．ｓｈ￣ｍ１．　办理。中央主管部门主要通过政策、规划　此外，还应建立一套行之有效的监督　４、全国工商联：推广绿色低碳技术，　和必要的监督检查，指导地方管好用好专　制约体系，对财政转移支付资金的分配程　推动绿色低碳建筑发展．ｈｔｔ　Ｐ：／／　项转移支付资金，促进经济和各项社会事　序、使用过程、经济效益进行跟踪反馈，确　ｆｉｎａｎｃｅ．ｓｉｎａ．ＣＯｒｎ．ｃｎ／ｒｏｌｌ／２０１　００　５１　２／　业发展。还应取消现有专项转移支付中名　保资金使用效益的最大化。增强转移支付　０８１　７７５５２４６５．ｓｈｔｍＩ．　不符实的项目，归并重复交叉的项目，对　的公开性，提高资金分配的透明度，确保各　５、林振荣，陈涛，张程博．浅析当前绿　已形成地方固定财力的纳入一般性转移支　级政府和人民群众的知情权，建立专项转　付，严格控制专项转移支付规模。　移支付分配公告制度，形成多层次的监督　色建筑在我国发展中存在的问题［Ｊ】．　（二）增强专项转移支付的透明度　网络体系，杜绝在资金分配过程中的“跑部　建筑节能，２００９（０９）：７８－８０．　财政透明是公共财政的基本理念之　钱进”等现象，确保有限的资金用在最需要　６、祖其根，王世明．浅析我国绿色建　一，在专项转移支付的立法中，应规定公　的地方。同时，可以设计一套科学合理的效　筑的发展及对策【Ｊ】．上海建材，２００８　开中央政府对下级政府的拨款，公布转移　益评价与考核指标体系，对转移支付资金　（Ｏ　）：２２—２４．　支付的计算公式、计算程序和方法等方面　的使用和效益情况进行评价和考核。圃　的情况，对于专项拨款要公布专项拨款的　项目和金额，为社会监督提供条件。同时，　【参考文献】　我国应完善专项资金的预算管理，使其与　１、游乐．论我国财政专项转移支付制　财力性预算衔接起来，要编制专门的专项　度【Ｄ】．２００９年中国政法大学硕士论文．　转移支付预算。并结合相关的预算法律法　２、安体富．中国转移支付制度：现状　规，根据每年的具体情况编制专项转移支　问题改革建议［Ｊ】。财政研究　２００７，（１）　付预算，把所有专项转移支付项目都纳进　５、孟德斯鸠，论法的精神【Ｍ］．张雁深　来，同时应尽可能的细的预算，不论是横　译．北京：　商务印书馆，ｌ　９６　ＭＯＤＥＲＮＢＵＳＩＮＥＳＳ　坝代商业